Городское самоуправление // «Историческая энциклопедия Сибири» (2009)

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Часть системы органов местного самоуправления.

Сибирский город XVII в. был прежде всего военно-административный и церковным центром, опорным пунк­том русской колонизации. Население его находилось в веде­нии воеводы. Однако в ряде сибирских городов уже в XVII в. сложились многочисленные посадские общины. Важнейшие дела их решались на «мирском сходе». Исполнительным ор­ганом «мирского схода» была земская изба во главе с выборным старостой. Полномочия старосты определя­лись «выбором» — документом, который он получал на избирательном сходе от тяглецов своей общины. Избирательный сход обычно проходил после получения посадской общиной «наказной памяти» от воеводы о выборе нового старо­сты. Как и в России, в Сибири служба старосты была «годовой». В его обязанности входило «наряжать... мир­ских людей на советы». Предельно общий характер этой формулировки свидетельствует об обычности «мирско­го совета» и его всеохватывающей компетенции в делах общины. Старосте предписывалось проводить справед­ливое — «очередное» и «бескорыстное» — распределе­ние служб и текущих дел среди посадских людей, на­блюдать за сбором податей. Земский староста проводил сбор «мирских денег» на нужды общины, вел их «рас­ходную книгу» и отчитывался перед посадскими людь­ми о состоянии мирской казны.

Городское самоуправление в Сибири было тесно связано с уездным. Так, верхотурские крестьяне в конце XVII в. выбирали на «го­довую» службу от каждой слободы городских старост, представлявших их миры на всеуездном уровне. Эта связь сельских и городских тяглых миров была характерна для Поморья и, видимо, оттуда занесена «сходцами» в Сибирь.

После создания в 1720 Главного магистрата в январе 1721 был опубликован его «Регламент». Местными органами Городского самоуправления стали губернский и городской магистраты. Они получали большую власть над посадским населением: судили его, содержали «в своем смотрении полицию», собирали подати и отсы­лали их по определению Камер-коллегии, учреждали «всю экономию (или домостроительство) города». По этим делам они подчинялись Главному магистрату, что поз­волило ряду исследователей считать их органами специальные городские управления. Наряду с магистратами в городах сохра­нялись посадские сходы и земские старосты.

К 1723 в Сибирской губернии были созданы Тобольский губернский магистрат, присутствие которого состояло из прези­дента, 2 бургомистров и 3 ратманов; Енисейский и Иркутский провинциальные магистраты — 2 бургомистра и 3 рат­мана; Березовский, Верхотурский, Илимский, Мангазейский, Нарымский, Тарский, Томский, Туринский, Тюменский, Селенгинский и Сургутский городовые магистраты — бургомистр и 2 ратмана; Нерчинский го­родовой магистрат — бургомистр и ратман.

Указом от 24 февраля 1727 все российские магистраты, со­зданные в годы реформ Петра I, были переименованы в ратуши и подчинены непосредственно губернским и воеводским канцеляриям. В 1740-х гг. их статус вновь повысился в связи с восстановлением в 1743 Главного магистрата. По это­му указу «магистратам в городах» предписывалось быть «на прежнем основании», но вместе с тем вводилось разделение их на губернские, провинциальные и горо­довые, причем статус губернского и провинциального получили бывшие ратуши в городах — центрах губерний и провинций. Го­родовые магистраты в остальных административных и торговых центрах часто продолжали именоваться ратушами — особенно прочно это название закрепилось за магистратами малонаселенных посадов.

В Сибири восстановление магистратов произошло в 1745. В системе городских учреждений 1745—64 городовые магистраты (ратуши), подчиненные не только Главному магистрату, но и последовательно губернским и провинциальным магист­ратам, составляли низшее звено. Одновеменно они сохранили подотчетность канцеляриям местных «правителей», а под их наблюдение в городах с развитой торговлей в 1754 были переданы существовавшие ранее при таможнях словесные суды.

Члены ратуш (магистратов) — бургомистры и рат­маны — выбирались для совместного решения всех дел, кроме судебных (для их ведения рекомендовалось выделять одного из членов, по возможности «с товарища­ми»). Службу в присутствии сначала предполагалось сделать пожизненной, в 1731 был установлен 3-летний срок. В действительности же служба могла длиться много лет, причем с освобождением от должности терялись права на соответствующий ей чин. С 1727 в ратуши (магистраты) избирали 1—2 бургомистров и 2—3 ратманов. В Тоболь­ский и Иркутский губерниях магистраты с 1745 — президента, 2 бургомистров и 2—4 ратманов.

В крупных сибирских городах бургомистрами и ратманами становились представители влиятельных купеческих ди­настий. Президентами Тобольского магистрата были купцы 1-й гильдии М.Я. Корнильев (1740—50-е гг.), И. Евсеев (1760-е гг.). Бургомистрами и ратманами в нем в 1740—70-е гг. побывали представители купеческих се­мей Медведевых, Крупенниковых, Мамонтовых, Нефедьевых, Щедриных, Широковых, Шевыриных, По­луяновых, Мыльниковых, Наболдиных, Башковых, Павловских, Дьяконовых. В Тюменском магистрате — Головковых, Пахомовых, Быковых, Стукаловых, Кри-вошеиных, Синицыных, Масловых, Никоновых, Прасоловых, Поспеловых; в Томском — Шубиных, Гречениных, Щедриных, Степановых, Калугиных, Колмо­горовых, Шутовых, Клестовых, Жуковских, Пановых, Мыльниковых.

Структура городовых магистратов (ратуш) вклю­чала присутствие, канцелярию и внеканцелярных служи­телей, численность которых должна была определяться количеством посадских дворов (около 10 на 500 дворов). На практике она определялась не величиной, а материальным благосостояни­ем посада, оплачивавшего все категории служащих, и колебалась от 3 до 64 человек. Канцелярские служители (сек­ретари, канцеляристы, подканцеляристы, копиисты) выбирались из посадских, а в сторожа и рассылыцики брали беднейших «подлых» посада, чтобы они из свое­го жалованья платили положенные подати.

Ратуши (магистраты) Сибири в 1727 — начала 1780-х гг. осуществляли раскладку и обеспечивали взимание в пределах посада всех видов налогов и пошлин, государственных продовольственных и других поставок, организацию денежных и натуральных откупов и подрядов. Они проводили запись в купечество и це­хи, выяснение численного и имущественного положения тяглецов, осуществляли перевод на «жительство» в другие города и исключение из посада в связи с изменением сословной принадлежности. Контролировали набор рекрутов и работных людей, несение торгово-промышленным населением иных повинностей, а также ход посадских выборов и служ­бу выборных должностных лиц (бургомистров, ларечных и целовальников при кружечных дворах, тамож­нях, ярмарках, окладчиков и сборщиков при оброчных статьях, соляных голов и др.). Удовлетворяли запросы местных государственных органов в присылке счетчиков к приему денежной казны и выборных для других поручений. Проводили оцен­ку и опись выморочного имущества посадских людей и имущества, подлежащего конфискации по вексельным искам. Ратуши (магистраты) выдавали паспорта, свидетельства и аттестаты, разрешающие торговать, участ­вовать в откупах и подрядах. Устанавливали границы посада с имениями других землевладельцев, вели межевание городской земли, отводили участки под дворы, лавки и фабри­ки. Осуществляли надзор за законностью торговых опера­ций, правильностью мер и весов, продажей продуктов питания и медикаментов, собирали сведения о ценах на хлеб и продовольствие. Командировали ремесленников в другие города для профессионального совершенствования. Осущест­вляли частичное финансирование строительства и ремонта зда­ний ратуш, постоялых дворов, церквей, мостов, разных городских сооружений. На ратуши (магистраты) возлагалась ответственность за благоустройство (в основном за соблю­дение чистоты улиц), борьбу с пожарами и поддержа­ние общественного порядка (до 1762 городовые магистраты (ратуши) отвечали за всю полицию, состоявшую из сотских, пятидесятских, десятских и других выборных). Они содержали лекарей, участвовали в сыске уклоняв­шихся от уплаты налогов, обеспечивали явку в суд из числа подведомственных магистратам лиц и всех беглых, бес­паспортных, преступников и старообрядцев, расследова­ли злоупотребления всех выборных должностных лиц, в том числе служащих городовых магистратов (ратуш), занима­лись рассмотрением вексельных исков, осуществляли суд по гражданским и уголовным делам, отстаивали права «граждан» посада от произвола местных властей и воинских команд.

Полнота осуществления перечисленных функций и зна­чение магистрата в конкретном городе были обусловлены экономическим развитием последнего, степенью могущества ку­печества и разными частности, причинами (в первую оче­редь, личными отношениями воевод и «магистратских членов»). В 1730—60-х гг. сибирская бюрократия, пользуясь своей бесконтрольностью, вмешивалась в деятельность орга­нов Городского самоуправления. Особенно бесцеремонно это делал тобольский губернатор А.М. Сухарев.

В соответствии с «Учреждением для управления губерни­ей» 1775 органами Городского самоуправления становились губернские и городские магис­траты и ратуши. При проведении в Сибири губернской рефор­мы в Тобольске, Колывани и Иркутске были учреж­дены губернские магистраты; в Томске, Нерчинске, Якутске и Охотске — областные магистраты. Городовые магистраты в 1782—83 открыты только в 16 городах Тобольского наместничества, 5 городах Колыванского наместничест­ва и 17 городах Иркутского наместничества. Ратуши в Сибири создавались даже в «штатных» городах (административных центрах уездов) Тобольского наместничества: Ялуто­ровске, Кургане, Ишиме, Сургуте, Березове, Каинске, Ачинске — из-за малочисленности их посадов. Магист­раты и ратуши создавались как сословные судебные орга­ны для ведения уголовных и гражданских дел купцов, цеховых и мещан. Одновременно они осуществляли некоторые административные функ­ции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрутских наборов и т. д. По Городовому положению 1785 их административные полномочия были сокращены. В подчинении у магист­ратов остались городские словесные суды, созданные на ос­новании указа от 5 мая 1754. Судебные дела в них разби­рали 2 «словесных» судьи и выборные, избиравшиеся ежегодно. Они «словесно» решали споры купцов и других горожан о денежных займах, имущественном ущербе, о подрядах, расчетах между купцами и т. д. В ведении магистратов находились сиротские суды, созданные на основании «Уч­реждения для управления губернией» 1775. Дела в сиротском суде вели городской голова, 2 члена городового магистрата и городовой староста. В обязанности горо­дового сиротского суда входил учет вдов и малолетних сирот, «всякого звания городовых жителей», попечение 0 них и их движимых и недвижимых имениях. Сам си­ротский суд не мог принять к рассмотрению дела вдов и сирот, но начинал действовать по их прошению либо по уведомлению городского головы и ближних родственников малолетнего. В случае поступления таких обращений сиротский суд проводил опись имения вдов и сирот, назначал к ним опекунов и следил за выполнением ими своих обязанностей.

Серьезные изменения в Городское самоуправление внесла «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785. В соответствии с ней все население города («городские обыватели») делилось на 6 разрядов: «настоящих городских обывателей» — владельцев домов и земель в черте горо­да (в том числе чиновников и офицеров), купцов 3 гильдий, цеховых ремесленников, «иногородних и иностранных гостей», именитых горожан (служивших в Городском самоуправлении бан­киров, оптовых торговцев и т. д.), посадских людей. «Градское общество» получало права юридического лица (могло иметь собственность, доходы с имущества, собирать с городского населения сборы).

Согласно «Грамоте» 1785, основой Городского самоуправления было городское собрание, состоявшее из всех «городовых обывателей», которые достигли 25 лет и имели годовой доход не менее 50 руб. ассигнациями. Каждый «городовой обыватель» вносился в особую «обывательскую» книгу с указанием его семейного положения и имущественного состояния. Эта книга составлялась особым городским депутатским собранием — постоянно действующим органом, в который входили городской голова и депутаты от каждой полицейской части города. Городское собрание формировало органы сословного управления и из­бирало заседателей от горожан в государственные органы. Согласно Жалованной грамоте 1785, собрание избирало свой распорядительный орган — общую градскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех 6 групп населения, которая должна была собираться раз в 3 года (исключая экс­тренные случаи).

В 1788 — начале 1790-х гг. общие городские думы была организованы в 9 городах Тобольского наместничества (Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Енисйске, Нарыме, Омске, Каинске) и 4 городах Иркут­ского наместничества. Состав общей городской думы форми­ровался в соответствии с местными особенностями. Так, по приказу наместнического правления в 1788 Тобольская общая дума была сформирована на началах равного предста­вительства от каждого сословия домовладельцев: по 2 депутата от лиц духовного ведомства, отставных, а также служащих военных и штатских чиновников, от нижних чинов, ям­щиков, новокрещеных татар и по 2 — от купцов, мещан, цеховых. В Омскую общую думу в 1790 вошли 2 глас­ных от Омского 1-го пограничного батальона, казацкий прапор­щик, отставной вахмистр, священник, винный пристав, мещанин и цеховой. В Тарскую общую думу в 1789 — по 1 депутату от духовенства, военных и штатских чиновников, казаков, ямщиков, ясачных татар, бухарцев, по 2 — от купцов, цеховых, мещан, государственных крестьян, а позднее — по 6 ремесленных старшин от каждого цеха.

Исполнительным органом общей думы являлась постоянно действовавшая 6-гласная дума. В сибирских наместничествах 6-гласные думы сформировались в 1788 — начале 1790-х гг. в тех городах, где были организованы магистраты. Со­став их формировался с учетом местных особенностей. Так, в 6-гласную думу Тары в 1789 входили городской голо­ва, штатский чиновник от «настоящих городовых обывате­лей» и по 1 депутату от гильдейских купцов, мещан и цеховых. В Томске в 1789 в ее состав вошли городской го­лова, гласный от купцов 2-й гильдии, 3 — от 3-й, 6 — от мещан. В 1797 этот состав был изменен, в Томской 6-гласной думе заседали городской голова, по 5 гласных от купцов и мещан и 17 — от цеховых. В Красноярске в 1828 — городской голова и 2 гласных. Заседания 6-гласной думы проходили регулярно.

В компетенцию 6-гласной думы входили вопросы благоустройства города, содержания городских «оброчных статей», распоряжения землей и бюджетом, учета насе­ления и записи в городского сословия, выдачи купцам и меща­нам паспортов на отлучку, организации общественных собраний, наблюдения за службой на выборных должностях, по­печения об общественных зданиях, инвентаре, мостах и бла­гоустройстве, обеспечения жителей продовольствием и установления цен на продукты питания, надзор за пра­вилами торговли. Деятельность 6-гласной думы проходила под надзором губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» расходованием городского бюджета. Перед губернатором и казенной палатой 6-гласная дума отчитывалась в доходах и расходах.

Принципиально новый порядок организации и функцио­нирования Городского самоуправления определялся «Городовым положением» 1870. К ведению Городского самоуправления были отнесены дела по организации самоуправления и весь комплекс проблем, связанных с хозяйственной деятельностью (благоустройство, соблюдение градостроительных планов), вопросы, связанные с благосостоянием жи­телей (обеспечение продовольствием путем устройст­ва рынков, предотвращение пожаров и борьба с ними, создание бирж и кредитных учреждений), организация благо­творительных учреждений, строительство учебных заведений, больниц, театров, музеев и т. д. Бюджет городской думы формировал­ся из средств, получаемых от налогов и сборов с городской недвижимости, торговых и промышленных заведений в размере 1 % от их доходов, пошлинных сборов с проводившихся в городе аукционов, а также от эксплуатации принадле­жавших городу торговых рядов, бань, боен, аптек и частич­ных отчислений казны. Эти средства расходовались на собственно городской нужды, на них содержались полиция, тюрьмы, казармы, пожарные команды.

К органам Городского самоуправления относились городские избирательное собрание, городская дума и городская управа во главе с городской головой. Избирательное собрание созывалось исключительно для выборов глас­ных (депутатов) городской думы. Время созыва определялось думой — через каждые 4 года. Правом избирать в муниципальные органы обладали мужчины с 25-летнего возраста, обладавшие недвижимым имуществом, плательщики городских налогов. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имевшие гильдейские сви­детельства. Данное обстоятельство привело к существенному снижению числа избирателей: в 1894 в Иркутске их было 1 819 человек (3,9% от количества жителей), в Тюмени — 84 (0,4%), в Тобольске - 194 (0,7%). За тех, чей имущественный ценз соответствовал положению, но не отвечал прочим условиям (женщины, отсутствовавшие во время выборов, совершеннолетние, но младше 25 лет), мож­но было голосовать по доверенности. Избирательное право получали акционерные общества, общественные объединения, церкви и монастыри, платившие городские сборы. Каждое из них избирало по 1 гласному. Избирательное собрание счита­лось правомочным, если число избирателей превышало число подлежавших избранию гласных. Городская дума фор­мировалась под председательством городского головы из гласных, избранных на 4 года. Дума, в свою очередь, избирала на тот же срок постоянно действующий исполнительный орган — городскую управу в составе городского головы и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и управы. Он утверждался в своей должности в крупных городах (Омск, Томск, Иркутск, Красноярск) министром внутренних дел, а во всех остальных — губернаторами. Городская дума подчи­нялась Сенату, однако губернатор следил за «законностью» ее постановлений. Министр и губернатор могли отменить любое постановление городской думы. Специально для контроля над Городским самоуправлением в каждой губернии создавалось губернское по городовым делам присутствие.

Выборы в органы Городского самоуправления состоялись в Иркутске и Красноярске (1870), Томске (1871), Тобольске, Тюме­ни и Омске (1872), Ишиме (1873), Чите, Тюкалинске, Владивостоке и Николаевске-на-Амуре (1875), Благовещенске, Берёзове и Колывани (1876), Барнауле и Бийске (1877) и др. городах. Право участие в вы­борах получило от 2,5 до 20% горожан: Тюкалинск — 192 человек (15%), Колывань - 646 (17%), Омск -1 346(4,5%), Томск-944 (2,7%), Иркутск - 2 010 человек (6,3%). По социальному составу среди гласных преобладали торгово-промышленные слои, домовладельцы, отставные офицеры и чиновники.

Городовое положение от 11 июня 1892 повысило имущественный ценз. Отныне голосовать могли не все пла­тельщики городского оценочного сбора, а лишь те, чья недвижимость оценивалась хотя бы в 300 руб. (в губернских и областных центрах, а также крупных уездных городах — 1 тыс. руб.). В Сибири в силу географических, демографических и социально-экономических условий Городское самоуправление в полном объеме вводилось только там, где насе­ление превышало 10 тыс. человек и годовой бюджет поселения составлял более 25 тыс. руб. К 1914 оно действовало в Тобольске, Кургане, Таре, Тюмени, Омске, Новониколаевске, Бийске, Барнауле, Томске, Ачинске, Краснояр­ске, Калеке, Иркутске, Верхнеудинске, Чите, Якутске, Благовещенске, Хабаровске и Владивостоке.

В меньшем объеме получили самоуправление малона­селенные уездные и безуездные города Каинск, Колывань, Мариинск, Минусинск, Нерчинск и другие, в которых обязанности управы возлагались на городского голову. В неболь­ших городах — Кузнецке, Сургуте, Туринске, Ялуто­ровске, Киренске и др. — вводилось упрощенное Городское самоуправление: сход домохозяев, владевших имуществом, оцененным не менее чем в 100 руб., избирал 10—15 городских уполно­моченных, а те — старосту. Ограниченность прав самоуправлений упрощенных форм выражалась в том, что они не могли издавать обязательные постановления, составлять и изменять планы поселений, осуществлять надзор за торговлей. Деятельность городских дум осуществлялась, как пра­вило, через подготовительные и исполнительные комиссии. Подго­товительные комиссии избирались думой для предварительного рас­смотрения сложных вопросов, а исполнительная (училищная, техническая, юридическая, водопроводная, аптечная и т. д.) — для непосредственного руководства отраслями городского хозяйства. Усиливался контроль над муниципалитетами со сторо­ны органов Городского самоуправления. Целый ряд постановлений городских дум утверждался губернаторами и министром внутренних дел. Сотрудники управ с 1892 считались состоящими на государственной службе чиновниками, вплоть до присвоения классных чинов и заведения формулярных списков.

Поскольку круг избирателей определялся имущественным цензом, то среди гласных преобладали состоятельные горо­жане. Так, доля купцов и почетных граждан из купеческого со­словия в составе городских дум в конце 1880-х гг. составила в среднем по городам России 53,7%, в Томске — 72,2, Ир­кутске — 41,7, Тобольске — 37,5%. В Новониколаевске в феврале 1913 в выборах приняло участие 418 избира­телей из 828 (50,4%), которые избрали 40 гласных, из них 21 купец, 5 домовладельцев, 4 врача, 2 владельца промышленных заведений, 2 подрядчика, адвокат, полковник, железнодорожный машинист, биржевой маклер, железнодорожный служащий. От выборов к выборам наблюдалось падение избирательной активности горожан.

Заседания думы подразделялись на очередные и чрезвычайные. В отличие от Городового положения 1870, в котором количество собраний городской думы не регламентировалось, закон 1891 определял минимум (4) и максимум (24) очередных собраний в год. Однако на практи­ке норма не соблюдалась, т. к. очередное собрание могло продолжаться несколько дней. Так, в Томске в 1912 состо­ялось 72 думских собрания, на которых обсуждено 358 вопросов. Финальная политика органов Городского самоуправления являлась при­оритетным направлением их деятельности. Многочисленные доходные статьи городского бюджета подразделялись на группы: дохо­ды от городских имуществ и оброчных статей (сдача в аренду городских земель, зданий, пристаней, паромов, предприятий); казенные пособия на расквартирование войск и содержа­ние полиции; сборы (городской оценочный, с промысловых сви­детельств на торговые и промышленные предприятия, с трактиров, с извозного промысла, с реклам и объявлений, с приво­зимых в город на продажу товаров, с лошадей и экипа­жей, с собак, велосипедов, автомобилей и т. д.).

В конце XIX — начале XX в. происходил неуклонный рост доходов большей части городов Сибири. Так, в Новониколаевске они выросли с 907 тыс. руб. в 1913 до 1973,6 тыс. руб. в 1917, во Владивостоке — с 332 тыс. руб. в 1901 до 1,4 млн руб. в 1912. Структура доходов Городского самоуправления Новониколаевска в 1913 выглядела следующим образом: до­ходы от городского имущества и оброчных статей — 26,8%, от городских сооружений и предприятий — 21,6, с недвижимого имущества (оценочный сбор) — 4,1, сборы с торговли и промыслов — 3, с лошадей, экипажей и собак — 0,1, пошлины — 0,7, пособия городу и возврат расходов — 25,6, разные поступления — 18%. О том, куда расходовались собранные средства, можно судить по структуре расходной части бюджета Новониколаевска в то же время: содержа­ние правительственных учреждений — 0,03%, воинская квартирная по­винность — 1,27, полиция — 5,2, пожарная команда — 2,9, городское управление — 7,9, содержание городских предприятий и учреж­дений — 15,5, уплата налогов — 1, уплата долгов — 22,2, разные расходы — 5,9, народное образование — 14,4, об­щественное призрение — 0,2, медицина, ветеринария, са­нитария — 6%. В 1910-е гг. средств, извлекаемых из традиционных источников городских доходов, стало не хватать для покрытия растущих расходов городских поселений Сибири. Внешний долг по займам Новониколаевска к 1917 соста­вил 1 486,9 тыс. руб. Это означало, что город находил­ся на грани финансового банкротства. Такую же ситуацию переживали и другие его сибирские собратья.

В годы Первой мировой войны на муниципальные органы страны и региона возлагается помощь семьям мобили­зованных в армию, расквартирование войск, прием и лечение раненых, размещение пленных и беженцев. Ор­ганы Городского самоуправления  принимают меры воздействия на рынок (це­новое регулирование, оптовая закупка продуктов, нормированное распределение продуктов и т. д.). В 1915 15 сибирских и дальневосточных городов входят во Всероссийский союз городов (СОГОР). С целью организации помощи фронту в регионе создается Сибирское общество для подачи помощи раненым воинам с отделениями в Барнауле, Боготоле, Мариинске, Ишиме, Кургане, Петропавловске, Новониколаевске, Омске, Тайге, Томске, Ялуторовске.

Органы Городского самоуправления Сибири и Дальнего Востока приняли активное участие в Февральской революции и формировании комитетов общественной безопасности (КОБ). В июне 1917 Временное правительство внесло кардинальные изменения в Городовое положение, введя всеобщее избирательное право (с 20 лет). В большинстве городов региона выборы гласных городских дум на всесословной основе прошли в июле 1917 и отра­зили расстановку политических сил в каждом городском поселении. В новых органах разделялись посты председателей думы и городского головы. Новым муниципалитетам пришлось работать в условиях разрухи и острого бюджетного дефицита. Так, доходы общественного самоуправления Томска в 1917 составили 3,2 млн руб., а расходы — 8 млн. руб. Городские думы осу­дили захват власти большевиками. После установления большевиками контроля над городами региона началось закрытие муниципальных органов и передача их исполнительных структур в состав городских советов и совнархозов. В июне-июле 1918, после свержения власти большевиков, ор­ганы Городского самоуправления  воссоздаются по всему региону. На выборах гласных в мае—июне и августе—сентябре 1919, проходивших в 82 городах Сибири и Дальнего Востока, социалисты потерпе­ли сокрушительное поражение, а доминирующее положение в них заняли беспартийные и домовладельцы. По мере освобождения Сибири от белых городские думы ликвидиро­вались, их деятельность на территории Дальневосточной республики продолжалась до ноября 1922.

В 1920-е гг. продолжился процесс организационного становления горсоветов. Горсоветы рабоче-крестьянских и красноармейских депутатов, являвшиеся представительными органами, не имели своего исполнительного аппарата и не располагали собственным бюд­жетом. Неурегулированность взаимоотношений горсове­тов с вышестоящими губернскими исполкомами, а также нераз­граниченность имущественных прав горсоветов и других органов власти на подведомственной им территории, практика совмещения в одном лице должностей председателя горсове­та и председателя губисполкома отрицательно сказывались на их практической деятельности. Так, в 1920—24 обязанности председателя Новониколаевского (Новосибирского) горисполкома возлагались на председателя губисполкома, а в 1925—29 — на председателя окрисполкома.

С принятием в декабре 1925 Президиумом ВЦИК «По­ложения о горсоветах РСФСР» произошло расширение их полномочий. Горсоветы провозглашались высшими органами власти в пределах своей территории и получали самостоятельные бюджетные права, укреплялась их материально-техническая база. По «Положению...» горсоветы обладали правот­ворческими функциями — правом издания обязательного постановления по вопросам охраны общественного порядка, развития социальной инфраструктуры. Они рассматривали и решали вопросы в следующих областях: финансовые, административные, судебные, местные, промышленности, труда, социального обеспечения. В функции горсоветов входило также проведение работы среди национальных меньшинств, осу­ществление контроля над подведомственными предприятиями и учреждениями, но без права вмешательства в их работу. Основное внимание в работе горсоветов уделялось вопросам плановой застройки городов, строительству школ, жилья для рабочих, зернохранилищ, больниц, фельдшерских пунк­тов, народных домов, промышленных предприятий, ремонту ком­мунальных зданий. На заседаниях горсоветов обсуж­дались перспективы развития городского хозяйства (водопровод, канализация), вопросы городского бюджета.

Руководство текущей работой возлагалось на президиумы горсоветов, а реализация решений — на отделы выше­стоящих окружных исполкомов, в составе которых име­лись «городские части». Сохранялась практика, при которой функции президиума горсовета сводились к фор­мальному утверждению решений, разработанных испол­нительными звеньями окружных исполкомов.

В результате ликвидации окружного деления стра­ны в 1930 в структуре и штатах горсоветов произошли существенные изменения, укрепившие их исполнительные звенья. Так, в Западной Сибири аппарат горсоветов вырос с 749 человек почти до 1,5 тыс. человек. Права окрисполкомов были пе­реданы райисполкомам, а в городах — вновь образован­ным горисполкомам, которые стали реальной исполнительной властью. Горисполкомы выполняли прежние функции окрисполкомов как в городах, так и в подчиненных им сельсоветах. Типичный аппарат горсоветов состоял из секретариата, плановой комиссии, управления строительного кон­троля, совета по физической культуре, детские комиссии; в него входили отделы: организационный, горкомхоз, земель­ный, торговый, финансовый, народного образования, здра­воохранения, военный, административный, социального обес­печения, дорожный, рабоче-крестьянской инспекции, инспекции труда, архивного бюро.

В 1933 было принято новое «Положение...», по которому уточнялась организационная структура горсоветов и их ис­полнительных звеньев. В крупных горсоветах создавались отде­лы народного образования, социального обеспечения, снабжения, коммунального хозяйства, финансов и плановые отделы. «Положением...» подтверждался принцип верховенства представительных органов по отношению к исполнительным. В ведение горсоветов передавалась часть предприятий местной промышленности, промысловая кооперация, объекты комму­нального хозяйства, предприятия торговли, общественного пи­тания. Расширение источников доходов обеспечило су­щественный прирост городского бюджета, выросшего по РСФСР с 1926 по 1936 примерно в 6 раз. Однако уже в эти годы наметился ощутимый разрыв в ассигнованиях на строительство городских производственных объектов и объектов социально-бытового на­значения.

Действовал принцип двойного подчинения — отраслевые отделы исполкома подчинялись совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в Центре. Отдельные наркома­ты и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народ­ного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и т. д. Поскольку капиталовложения в строительство шли по линии наркоматов, горсоветы не могли эффективно влиять на вложения в социальную сферу.

По мере роста городского населения увеличивалось число депутатов горсоветов, что приводило к изменениям в их составе. Так, в 1929 в Новосибирский горсовет было избрано 310, в 1935 — 564 человек. Постоянно возрастало представительство среди депутатов рабочих, занятых в производстве, коммунистов, женщин и молодежи. Уве­личение числа рабочих в горсоветах сопровождалось некоторым снижением общеобразовательного уровня депутатов, а частая их сменяемость не обеспечивала должной пре­емственности в работе, что снижало качество управления в городах.

Конституция СССР 1936 преобразовала местные советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в советы депутатов трудящихся. Съезды советов упразднялись, а советы стали постоянно действующими органами власти, формально избираемыми на основе всеобщего, тайного, равного, прямого избирательного права, проведено разграни­чение функций совета и исполкома. Если до 1936 ис­полкомы являлись органами власти между съездами, то теперь произошла их трансформация в подотчетный со­вету коллегиальный исполнительно-распорядительный орган. На сессиях горсоветов избирались исполнительный комитет и его председатель, утверждались структура отделов и управлений горисполкомов, перечень постоянных комиссий. Для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства ис­полкомы создавали собственный аппарат, отделы и управления. Отделы исполкома находились в двойном подчинении — непосредственно исполкому совета и соответствующему отделу вы­шестоящего совета, что давало последнему возможность контролировать и организовывать их работу. В предвоенные годы при горсоветах формировались постоянные ко­миссии, состоящие из депутатов; основная функция комиссий заключалась в систематическом контроле над выполне­нием решений вышестоящих директив, органов во всех областях городского хозяйства, культуры и быта.

Роль горсоветов как представительных органов не реализовывалась в полном объеме. Вопросы, входившие по «Положению...» в исключительную компетенцию пленумов (утверждение заведующих отделами, бюджетов, планов и т. д.), фактически решали их исполнительные органы — президи­ум и его отделы. Работа советских органов полностью направлялась и контролировалась партийными органами. Этому способствовала и номенклатурная практика утверждения должностей в советском аппарате через партийные органы. Обкомы и горкомы ВКП(б)/КПСС утверждали руководителей городского управления, предприятий, учреждений.

В 1930-е гг. усиливается влияние партийных органов на деятельность советов, формируется бюрократический стиль руководства парткомов с вмешательством в распорядительные функции советских органов. Прямыми проводниками партийные линии в советах являлись созданные в 1920-е гг. коммунистические фракции, в которых обсуждаются повестки предстоящих заседаний, даются рекомендации по кадровым вопросам. В 1934 коммунистические фракции преобразуются в партийные группы советов, что свидетельствует о продолжении процесса сращивания партийных и советских аппаратов.

Для предвоенного периода характерна значительная текучесть местных руководящих работников. Только с 1936 по май 1939 сменилось 4 председателя Новосибирского горсовета. Зна­чительные масштабы репрессий в годы «Большого террора» повлекли за собой ежегодную смену практически всего состава управленческих кадров.

Великая Отечественная война внесла громадные изменения в жизнь сибирских городов, куда эвакуировались заводы, научные и учебные институты, творческие коллективы. Вся система городского управления перестраивалась в соответствии с нуждами военного времени, основные усилия направлялись на формирование оперативного управления делами мобилизации и перестройки экономики на военный лад. Усилилась роль партийных органов, под контроль которых перешла практичес­ки вся работа по перепрофилированию местной промышленности на военное производство и мн. др. В связи с мобилизациями в Красную армию сохранялась высокая текучесть депутатских и управленческих звеньев. Это привело к тому, что многие руко­водящие работники горсоветов не являлись депутатами. Перед руководством городов встали новые задачи, прежде всего размещение эвакуированного населения и предприятий, обострились старые проблемы — материально-бытового об­служивания населения, благоустройства городов, ре­монта и эксплуатации жилого фонда, водоснабжения, работы транспорта.

После окончания Великой Отечественной войны в структуре управления городов упразднялись некоторые военные органы, отделы, в частности, отдел по учету и распределе­нию рабочей силы, бюро продовольственных и промышленных карточек. Струк­тура горисполкомов отражала приоритетные направления развития городов, включала, наряду с различными комис­сиями и комитетами, следующие отделы: финансовый; народного образования; здравоохранения; торговли; культурно-про­светительской работы; социального обеспечения; сельского хозяйства; по делам архитектуры; общий; по делам искусств; управления жилищным хозяйством; благоустройства и коммунальных предприятий; легкой, местной пищевой промышленности; промысловой кооперации; кинофикации.

Городское хозяйство отставало от роста промышленности, не удовлет­воряло нужд городского населения. Необходимо было срочно решать задачи социальной сферы, в первую очередь связанные с культурно-бытовым обслуживанием горожан, строительством школ, больниц, бань, работой транспорта, обеспечением населения электроэнергией и др.

Города росли, развивалась промышленность, что усложняло управление городским хозяйством и отражалось на структуре горсо­ветов. В 1957 было принято постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами», расширявшее права местных советов в области планирования народного хозяйства, разви­тия производства и распределения продукции предприятий местной промышленности.

В начале 1970-х гг. произошло дальнейшее расши­рение прав советов депутатов трудящихся. По закону РСФСР горсовет как орган власти должен был решать все вопросы местного значения, участвовать в обсужде­нии вопросов республиканского и общесоюзного значения. Гор­советы избирались сроком на 2 года, руководили государственным хозяйством, социально-культурным строительством городов, утверждали городские хозяйственные планы и бюджеты, обеспечивали охрану общественного порядка, контролировали деятельность городских предприятий, вносили предложения в вышестоящие органы. Однако городской бюджет формировался и утверждался центральными ор­ганами страны.

В 1970—80-е гг. в деятельности горсоветов стало больше внимания уделяться социальным проблемам: воспитанию моло­дежи, развитию физкультуры и спорта, охране окру­жающей среды. Так, в 1977 в Новосибирском горсовете были образованы комиссия по делам несовершеннолет­них и наблюдательная комиссия по борьбе с пьянством. В 1982 в структуре горисполкома появилась постоян­ная комиссия по охране природы и рациональному ис­пользованию природных ресурсов, в 1987 — комиссия по науке и технике.

В середине 1980-х гг. городское управление оказалось перед не­обходимостью модернизации. Обострение социально-экономических проблем в перестроечные годы способствовало росту недовольства городского населения сложившейся системой управления. Реальная власть на местах находилась в ру­ках аппарата партийных органов, директивы которых выполняли советы. Несмотря на постоянное декларирование, что работа горсоветов проводится на основе перспек­тивных планов, основанных на наказах избирателей, при­нятых к исполнению, местное управление в советское время слабо использовало потенциал граждан, было ограниченным и формализованным.

В конце 1980-х — начале 1990-х гг. были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне. Но попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного (1990), а затем российского (1991) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление в этих законах провозглашалось, но не обеспечивалось ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении. Вновь созданная в 1990-е гг. система управления городом столкнулась с проблемами вза­имодействия государственных структур и местного самоуправления, разгра­ничения их функций с целью более успешного решения задач городского управления.

Развитие муниципализации и становление местного самоуправления стали составной частью системных политических и экономических реформ в постсоветской России. В политическом аспекте эти процессы определялись процессами децентрализа­ции власти и перераспределения властных полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, в экономическом — перераспределением собственности. Важнейшую роль в правовом обеспечении процессов муниципализации сыграла Конституция Российской Фе­дерации 1993. Основным Законом статус местного самоуправления закреплен как одна из основ конституционного строя России и гарантирована его реализация на территории страны. Глава 8 Кон­ституции определяет, что население муниципальных образова­ний имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Декларировалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. Кон­ституционно определяется территориальный принцип организации местного самоуправления в России и формы его реализации, а также в общем виде формулируется круг полномочий органов самоуправления.

Свое дальнейшее развитие конституционного положения по­лучили в Федеральном законе от 28 августа 1995 «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе определялось место местного самоуправления в системе управления государством, уточня­лись его правовые, территориальные и финансовые основы, форму­лировались государственные гарантии реализации принципов местного самоуправления, а также границы ответственности органов и должностных лиц. Большое значение имело разгра­ничение законом полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти в субъектах Федерации и органов местного самоуправления. Законом определялось понятие «му­ниципальная собственность», к которой относились средст­ва местного бюджета, внебюджетные фонды, имущество ор­ганов местного самоуправления. Экономическую основу деятельности органов местного самоуправления обеспечивало отнесение к муниципальной собственности земли, природных ресурсов, предприятий, банков и других кредитно-финансовых учреждений. Ряд прин­ципов этого закона развивался принятым в январе 1998 Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Федеральные законы носили рамочный характер и не были в достаточной мере конкретизированы. Более деталь­но вопросы местного самоуправления определялись в зако­нах субъектов Федерации о местном самоуправлении. После принятия федерального закона такие законы в течение 1990-х гг. были приняты в абсолютном большинстве регионов, в том числе и в восточные части страны. Региональные законы о местном самоуправлении регламентировали общие вопросы управления муниципальными образованиями, принципы организации и деятельности, а также состав органов самоуправления, порядок изменения границ территории, в рамках которой осуществляется са­моуправление, его финансово-экономическую основу и. т. д.

Следующим шагом стала разработка нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, прежде всего — уста­вов муниципальных образований. Именно в уставах фиксировались границы территории конкретных муниципальных  образо­ваний, приводился перечень вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, давались характеристи­ки структуры, порядка и границ компетенции органов местного самоуправления, определялись название и полномо­чия органов местного самоуправления и многое другое. Формирование такой нормативно-правовой базы оказалось длительным и противоречивым процессом, который до сих пор остает­ся незавершенным.

Составной частью правовой системы России, в т.ом числе в аспекте организации власти, являются общепризнанные принципы и нормы международного права. В 1998 РФ ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, после чего положения этого документа стали обязатель­ными для страны. Его положения не противоречат российскому законодательству о местном самоуправлении, дополняя его по ряду направлений, в частности, определяя возможность объеди­нения органов местного самоуправления с другими органами само­управления, вступления в международной ассоциации и т. д.

Принятие Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления...» и последующих подзаконных актов означало начало масштабной реформы административно-территориального устройства стра­ны, связанной с формированием муниципальных образований. Понятия «городское управление» и «муниципальное уп­равление», а также «город и муниципальное образова­ние» оказались окончательно разведенными по своему содержанию. Согласно закону 1995, к муниципальном образо­ваниям относились «городские, сельские поселения, объ­единенные общей территорией, части поселений, иные территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы власти».

Таким образом, к началу 2000-х гг. в РФ сформировалась право­вая основа местного самоуправления, базирующаяся на прин­ципах его автономии, распространенная, за некоторыми исключениями, и на городские поселения. В рамках такой мо­дели местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и по своим принципам и возможностям радикаль­но отличается от прежде действовавшей в стране «совет­ской» модели, которая являлась прямым продолжением и проводником решений органов государственной власти на местах.

Лит.: Гимпельсон Е.Г., Лепешкин А.И. Советы — власть тру­дящихся. 1917—1936. М., 1966; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII — первая половина XIX века: Справочник. Челябинск, 1998; Александров В.А. Власть и общество. Сибирь в XVII в. Новосибирск, 1991; Бабич М.В. Городовые магистраты и ратуши // Государственность России (конец XV в. — февраль 1917 г.): Словарь-справочник. М., 1996. Кн. 1; Бельдова М.В. Городовые магистраты и ратуши. 1775—1885 // Там же; Шинковская Н.В. Владивостокская дума // Россия и АТР (Владивосток), 1997. № 2; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8; ТолочкоА.П., Коновалов И.А.. Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в За­падной Сибири в дореволюционный период: становление и разви­тие. Омск, 2003; История города. Новониколаевск — Новосибирск. Исторические очерки. Новосибирск, 2005; История общественно­го самоуправления в Сибири второй половины XIX — начала XX века. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин, Е.Г. Водичев, О.И. Калинина, М.В. Шиловский