«Об охране озера Байкал», закон Российской Федерации и проблемы его реализации

Принятие данного закона явилось результатом многолетней работы ученых, специалистов различного профиля, производственников, управленцев и представителей самых широких кругов общественности. Однако содержание закона определяет самые общие принципы и требования к охране уникального природного объекта и хозяйственной деятельности в пределах его природной территории, которая включает акваторию озера, его бассейн и земли за пределами бассейна – до 200 км на северо-запад от него. Поэтому рамочный характер закона предопределяет разработку и реализацию целого ряда нормативно-правовых актов, которые должны конкретизировать содержание общих статей.

Со времени принятия закона прошло около девяти лет. Однако упомянутые нормативно-правовые акты по реализации закона в полной мере до сих пор еще не приняты. Причем эти акты должны быть разных уровней – Правительства РФ, министерств и ведомств федерального уровня, Правительства Республики Бурятия, администраций Иркутской и Читинской областей. Более того, принятые акты по реализации статей закона требуют постоянной корректировки и уточнения в связи с изменениями экологической и социально-экономической ситуации на Байкальской природной территории (БПТ).

Закон состоит из 4-х глав и 26 статей. В главу I «Основные положения» входят 4 статьи, определяющие правовое регулирование в области охраны озера Байкал, экологическое зонирование БПТ и ее границы, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны озера Байкал.

В главе II «Режим охраны Байкальской природной территории», включающей 8 статей, изложены основные принципы охраны БПТ, виды деятельности, запрещенные или ограниченные на этой территории, требования к водному режиму озера Байкал, особенности охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений, порядок определения территорий традиционного природопользования на БПТ, особенности пользования земельными ресурсами в Центральной экологической и Буферной экологической зонах, особенности лесопользования, порядок организации туризма и отдыха в Центральной экологической зоне.

В главу III «Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал» включены две статьи, определяющие порядок установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и предельно допустимый объем сбросов и выбросов, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал.

Глава IV «Государственное регулирование в области охраны озера Байкал» состоит из 12 статей, в которых изложены основные положения государственного регулирования охраны озера Байкал, включающие определение федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал, необходимость разработки комплексных схем охраны и использования природных ресурсов БПТ. В этой же главе определены порядок проведения экологической паспортизации хозяйственных объектов на БПТ, особенности ликвидации или перепрофилирования экологически опасных хозяйственных объектов, осуществления государственного экологического контроля в области охраны озера Байкал, государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал.

В настоящее время приняты следующие нормативно-правовые акты по реализации статей закона:

1.  Статья 2. Экологическое зонирование БПТ. Это зонирование осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии с этим порядком принято распоряжение Правительства РФ № 1641-р от 27.11.2006 г. «Об утверждении границ БПТ и ее экологических зон». Утверждение границ Центральной экологической зоны в границах Участка Всемирного природного наследия требует внесения изменений в принятое ранее постановление Правительства РФ № 643 от 30.08.2001 г. «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ)».
2.  Статья 3. Границы БПТ. Во исполнение данной статьи принято постановление Правительства РФ от 06.09.2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании БПТ и информации населения о границах БПТ, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон».
3.  Статья 6. Виды деятельности, запрещенные или ограниченные на БПТ. Перечень видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ, утверждается Правительством РФ. По данной статье принято упомянутое выше постановление Правительства РФ № 643. Однако утверждение границ ЦЭЗ в границах участка Всемирного природного наследия, который охватывает хозяйственно освоенные и экономически активные территории, требует внесения изменений в указанное постановление Правительства РФ и разработки системы регламентации хозяйственной деятельности в Центральной, Буферной зонах и зоне атмосферного влияния, а также на особо охраняемых природных территориях (ООПТ).
4.  Статья 7. Водный режим озера Байкал. Режим наполнения и сработки озера Байкал определяется федеральным органом исполнительной власти в области использования и охраны водного фонда в порядке, установленном законодательством РФ. По данной статье принято постановление Правительства РФ от 26.03.2001 г. № 234 «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности», которые установлены в интервале 456 и 457 м тихоокеанской отметки (ТО).
5.  Статья 8. Особенности охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора водных растений. Данные особенности устанавливаются Правительством РФ.

Во исполнение этой статьи принято постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 67 «Об особенностях охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал». Принятое постановление требует разработки Россельхознадзором «Правил рыболовства в бассейне озера Байкал». 6. Статья 15. Федеральные органы исполнительной власти в области охраны озера Байкал. Правительство РФ определяет федеральные органы исполнительной власти в области охраны озера Байкал, их функции и полномочия, а также координационный орган для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти. Для реализации данной статьи принято постановление Правительства РФ № 1298 от 25.11.1999 г., согласно которому Министерство природных ресурсов (МПР) РФ уполномочено на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. В развитие данного Постановления Росприроднадзор МПР РФ, в соответствии с пунктом 5.2.2. своего Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 400 от 30.07.2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Для координации действий по рациональному природопользованию на Байкальской природной территории распоряжением Правительства РФ № 1205-р от 29.08.2006 г. создана Межведомственная Комиссия по вопросам охраны озера Байкал при МПР РФ.

Наряду с принятыми нормативно-правовыми актами различного уровня по реализации закона РФ «Об охране озера Байкал», целый ряд статей закона остаются нереализованными из-за отсутствия соответствующих нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается следующих статей закона:

1. Статья 9. Территории традиционного природопользования на БПТ. Для их установления необходима разработка «Порядка организации территорий традиционного природопользования».
2. Статья 11. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в ЦЭЗ. В соответствии с данной статьей, в ЦЭЗ запрещаются: – сплошные рубки; – перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий. Во исполнение данной статьи необходимо разработать зонирование территории лесного фонда БПТ, «Правила рубок главного пользования в лесах БПТ», «Наставления по рубкам ухода в лесах БПТ», а также внести изменения в ст.11 закона для того, чтобы предусмотреть возможность перевода лесных земель в земли особо охраняемых территорий для их использования в туристско-рекреационных целях. 
3. Статья 12. Организация туризма и отдыха в ЦЭЗ. Для реализации указанной статьи необходимо разработать предельно допустимые нормы нагрузок на окружающую среду в ЦЭЗ и «Правила организации туризма и отдыха в ЦЭЗ».
4. Статья 13. Порядок установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДВВ) на уникальную экологическую систему озера Байкал. Для выполнения данной статьи следует определить нормативы ПДВВ и перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высоко опасных и умеренно опасных, для уникальной экологической системы озера Байкал.
5. Статья 14. Предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной системы озера Байкал. Для выполнения данной статьи закона необходимо определить предельно допустимый объем вредных воздействий на экосистемы БПТ, а также нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ для каждой из экологических зон.
6. Статья 16. Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов БПТ. Общая схема для всей территории БПТ была разработана, но не утверждена. Кроме этого, требуется разработка данных схем для каждой из зон БПТ и административных районов.
7. Статья 17. Экологическая паспортизация хозяйственных объектов на БПТ. Для выполнения данной статьи необходима разработка порядка ведения экологических паспортов хозяйственных объектов на БПТ.
8. Статья 18. Ликвидация и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов. Для выполнения этой статьи необходимо определить перечень экологически опасных хозяйственных объектов на БПТ и порядок их ликвидации или перепрофилирования.
9. Статья 20. Государственный экологический мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал. Для выполнения статьи необходимо определить «Порядок осуществления государственного экологического мониторинга на БПТ в рамках Единой Государственной Системы Мониторинга (ЕГСМ)».
10. Статья 21. Финансирование деятельности по охране озера Байкал. Реализация данной статьи в настоящее время не осуществляется в связи с тем, что не установлены порядок и методика компенсирования из средств бюджетов различных уровней экологических затрат, направленных на мероприятия по охране озера Байкал. Указанную статью предлагается дополнить пунктом 21.1. «О финансово-экономической ответственности Российской Федерации перед субъектами БПТ за ограничения хозяйственной деятельности, социально-экономического развития, связанных с реализацией настоящего закона». Для выполнения данного пункта необходимо определить и утвердить порядок и методику компенсирования из средств федерального бюджета прямых потерь и упущенной выгоды хозяйствующими субъектами и административно-территориальными образованиями на БПТ в результате введения ограничений на БПТ.
11. Статья 25. Международное сотрудничество РФ в области охраны озера Байкал. Для выполнения данной статьи необходимо разработать и принять Рамочную Конвенцию «Об экологической безопасности Байкальской природной территории», которая может быть согласована Россией, Монголией и специализированными организациями ЮНЕСКО.

Международное сотрудничество в области охраны озера Байкал осуществляется в разных областях государственной и духовной жизни: нормативно-правовой, научной, культурной. Согласно статье 25 Федерального закона «Об охране оз. Байкал», международное сотрудничество регулируется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Помимо Закона «Об охране оз. Байкал», нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности бассейна оз. Байкал осуществляют также следующие законы: Федеральные: «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Закон принят Государственной Думой 27 января 1995 года; «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Закон принят Государственной Думой 4 октября 1996 года. Одобрен Советом Федерации 14 ноября 1996 года; «Об особо охраняемых природных территориях». Закон принят Государственной Думой 15 февраля 1995 года; «Об экологической экспертизе». Закон принят Государственной Думой 19 июля 1995 года; «Об охране окружающей среды». Закон принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года.

Субъектов Российской Федерации:

1. «Об охране окружающей среды в Республике Бурятия». Закон принят Народным Хуралом Республики Бурятия 17 ноября 2005 года;
2. «О лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых природных территорий в Республике Бурятия». Закон принят Народным Хуралом Республики Бурятия 16 сентября 1997 года.

Закон РФ «Об охране оз. Байкал» стал первым опытом решения экологических проблем с помощью ограничения хозяйственной деятельности. Кроме действующих запретов на территории национальных парков и заповедников, в природоохранной практике появилась новая категория особо охраняемых природных объектов – Центральная экологическая зона БПТ.

Однако если первые две категории имеют право на существование в соответствии с Законом РФ «Об особо охраняемых природных территориях», то последнее понятие там отсутствует.

Определенные правовые коллизии с действующим законодательством возникают при создании особых экономических зон туристского типа, при изменении уровня оз. Байкал в интересах энергетики. Нет механизма реализации федерального закона, действующего только на половине муниципального образования.

Особые проблемы возникают в связи с тем, что крупные города на побережье оз. Байкал (Слюдянка, Култук, Бабушкин, Северобайкальск и Байкальск) исключены из территории Участка Всемирного наследия. В таком случае они получают право неограниченного загрязнения окружающей среды со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Анализируя сложившуюся ситуацию, можно утверждать, что экологическое законодательство должно быть основано на принципах устойчивого развития. Равным образом необходимо развивать экологобезопасную экономику и сохранять окружающую среду. Любой производитель должен иметь гарантии собственности и механизм стимулирования в ограничении промышленных сбросов и выбросов.

Проецируя данный закон на экономически развитые страны, можно видеть разнообразие металлургических и химических предприятий на берегах Великих американских озер, на Бодензее, на Женевском озере. Никто не пытается зонировать территорию прилегающих стран на предмет запрета хозяйственной деятельности.

Производитель отвечает за экологическую безопасность своего предприятия, а устойчивое развитие любого региона есть разумное сочетание задачи сохранения окружающей среды и использования природных ресурсов в интересах населения и будущих поколений.

Источник: Байкал: природа и люди : энциклопедический справочник / Байкальский институт природопользования СО РАН ; [отв. ред. чл.-корр. А. К. Тулохонов] – Улан-Удэ : ЭКОС : Издательство БНЦ СО РАН, 2009. – 608 с.: цв. ил.

Читайте в Иркипедии

Термины

1. Государственный мониторинг
2. Река Селенга
3. Река Баргузин
4. Река Турка
5. Реки Верхняя Ангара и Тыя
6. Научный мониторинг
7. Проблемы сохранения экосистемы Байкала
8. Система экологического образования, воспитания и культуры
9. Антропогенное влияние на Байкале
10. Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (антропогенное влияние)

Другие ресурсы

1. Лесохозяйственно-экологический комплекс
2. Экологические проблемы Иркутской области
3. Министрество природных ресурсов и экологии
4. Государственные меры по защите экологии Байкала
5. Экономика и экология
6. Систематика и экология байкальской фауны и флоры
7. Принципы экологической социализации

Литература

1. Е.В. Дубенцова Геоэкологическое обеспечение регионального природоохранного законодательства (на примере Федерального Закона «Об охране озера Байкал») Дис. на соискание науч. степ. канд. географ, наук. Улан-Удэ 2005.
2. И.И. Максимова Формирование системы управления сохранением озера Байкал. Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2004. 155с.
3. В.В. Попов Политика сохранения биоразнообразия в Байкальском регионе Иркутск. 2002.
4. А.К. Тулохонов Байкальский регион: Проблемы устойчивого развития. — Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма Российской Академии наук, 1996. 208с.
5. Федеральный закон от 1 мая 1999г. № 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"// СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
6. Воронин В.И., Морозова Т.И. Комплексная оценка в условиях техногенного загрязнения // Экологические проблемы урбанизированных территорий. Иркутск: Изд-во ИГ СО РАН, 1998. - С. 81 - 100.
7. Калеп Л.Л., Михеев B.C. Система природопользования // Человек у Байкала: экологический анализ среды обитания. Новосибирск: ВО Наука. Сиб. издат. фирма, 1993. - С. 86 - 117 с.
8. Наумов П.П. Эколого-экономическая оценка ресурсного потенциала и ущерба животному миру // Настольная книга по экономике сохранения биоразнообразия Байкальского региона. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2002.-C.33-38.

Ссылки

1. Закон РФ "Об охране озера Байкал" // libbabr.com: сайт
2. Организационно-правовой механизм охраны экосистемы озера Байкал //law.edu.ru
3. Экологический мониторинг озера Байкал // baikalake.ru
4. Экологический контроль оз. Байкал // otherreferats.allbest.ru
5. Экологический мониторинг // Байкал-Lake: сайт
6. Экологический мониторинг озера Байкал // Google plus