Демографическая политика // «Историческая энциклопедия Сибири» (2009)

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА, составная часть политики, направленная на достижение воспроизводства населения желательного типа.

Объект Демографическая политика — воспроизводство населения, его количественные параметры. Среди на­правлений Демографической политики— 3 группы мер: административно-правовые, экономические и меры социально-психологического воздействия.

В Российской империи Демографическая политика целенаправленно не проводилась. Единственным законодательным актом царского правительства, имевшим демографическое значение, было безусловное запреще­ние абортов. Аборт расценивался как уголовное преступле­ние, антирелигиозный и аморальный проступок. После Октябрьской рево­люции, в ноябре 1918, постановлением Наркомата здравоохранения РСФСР запрет на производство абортов был отменен.

Первым законодательным актом советского правительства, которое специ­ально преследовало цель повысить рождаемость и тем самым компенсировать потери населения в ходе демографической катастрофы 1932—33 (см. Демографические катастрофы), явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 «О запрещении абортов, увеличении материальной по­мощи роженицам, установлении государственной помо­щи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного на­казания за неплатеж алиментов и о некотором изменении законодательства о разводах». Согласно постановлению, в Сиби­ри в 1936—41 было построено большое количество родильных до­мов, школ, детских садов, яслей, больниц и пионерских лагерей. Государство установило пособие многодетным матерям, имеющим 6 детей, при рождении каждого следующего ребенка в 2 тыс. руб. ежегодно в течение 5 лет, а матерям, имеющим 10 детей, — единовременное пособие при рождении каждого следующего ребенка в 5 тыс. руб. и со 2-го года — 3 тыс. руб. в тече­ние 4 лет (в масштабе цен 1936). Запрет абортов привел к их нелегальному распространению. Несмотря на жестокие уголовные наказания за производство абортов, начиная с 1938 рождаемость в Сибири стала сокращаться.

В годы Великой Отечественной войны Демографическая политика сосре­доточилась на оказании помощи многодетным семьям и стимулировании рождаемости методами административного давления. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 ноября 1941 «О налоге на холостяков, оди­ноких и бездетных граждан СССР» был установлен со­ответствующий налог. 12 июля 1942 СНК СССР обязал Наркомат торговли СССР организовать в городах продажу про­дуктов питания сверх карточных норм для матерей до родов и в первые 2 месяца после родов. Отныне женщи­ны начиная с 6-го месяца беременности и в течение 2 месяцев после родов ежемесячно получали 400 г масла, 300 г сахара, 600 г крупы и 6 л молока.

Еще одним шагом в выработке Демографической политики в СССР явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 «Об увеличении помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны ма­теринства и детства, об установлении почетного звания "Мать-героиня" и учреждении ордена "Материнская слава" и медали "Медаль материнства"». С целью сти­мулирования рождаемости дотации теперь выплачива­лись семьям, имеющим 2 детей, при рождении третьего. Единовременное пособие выдавалось в сумме от 400 руб. до 5 тыс. руб., ежемесячно — от 300 до 800 руб. Денежные выплаты одиноким матерям устанавливались в размере 100 руб. в мес. на 1 ребенка, 150 руб. — на 2 детей и 200 руб. — на 3 и более детей (в масштабе цен 1944). Одновременно увеличился отпуск по беременности с 63 до 77 календарных дней, а послеродовой — с 35 до 42 календарных дней. В случае ненормальных родов или рождения двойни от­пуск увеличивался до 56 дней. Мерой, стимулирующей рождаемость, по мысли законодателей, стало значительное увеличение налога на холостяков и бездетных граждан. С целью укрепления семьи указ от 8 июля 1944 призна­вал, что только зарегистрированный брак порождает права и обязанности супругов. Право обращения матери в суд с иском об установлении отцовства и о взыскании алимен­тов на содержание ребенка, родившегося от мужчины, с которым она не состоит в зарегистрированном браке, было от­менено. В то же время в Сибири значительно возросло число матерей-одиночек.

Указ от 8 июля 1944 послужил юридической основой увели­чения помощи многодетным семьям на завершающем этапе Великой Отечественной войны. 11 июля 1944 Наркомат торговли СССР издал приказ «Об улучшении снабжения беремен­ных женщин». Беременные женщины получали ежемесячно сверх норм, установленных по карточкам, 800 г масла, 600 г сахара, 1,2 кг крупы, 12 л молока.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 ноября 1947 «О размере государственного пособия многодетным и одиноким матерям» денежные выплаты бы­ли уменьшены примерно наполовину. Пособие утрати­ло свое стимулирующее рождаемость значение. Чтобы компенсировать потери, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 мая 1949 «Об улучшении де­ла государственной помощи многодетным и одиноким матерям и улучшении условий труда и быта женщин» беременным и одиноким матерям разрешалось переходить на другую работу по месту жительства с сохранением за ними непре­рывного трудового стажа. Плата за содержание детей в детских садах и яслях для самых низкооплачиваемых категорий матерей-одиночек снизилась на 50%.

В середине 1950-х гг. в Демографической политике произошли существенные изме­нения. Государство отказалось от некоторых контрольно-запретительных функций и сосредоточилось главным образом на оказании помощи семьям и материальном поощрении рождаемости. 5 августа 1954 была отменена уголовная ответственность за нелегальное прерывание беременности, а 23 ноября 1955 — окончательно снят юридический запрет на производство аборта. Теперь каждая женщина самостоятельно и свободно решала вопрос о материнстве.

Новым направлением Демографической политики стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1956 «Об увели­чении продолжительности отпусков по беременности и родам». Отпуск по беременности и родам увеличивал­ся с 77 до 112 календарных дней (56 дней до и 56 дней после родов) с выдачей за этот период денежного пособия. В случае ненормальных родов или рождения 2 и более детей продолжительность послеродового отпуска также увеличи­валась. Постановление Совета министров СССР от 13 октября 1956 «О дальнейших мерах помощи женщинам-матерям, ра­ботающим на предприятиях и учреждениях» руководителям пред­приятий и учреждений вменялось в обязанность пре­доставлять женщинам по их просьбе, после окончания отпуска по беременности и родам, дополнительный отпуск до 3 месяцев без сохранения заработной платы.

Однако все меры материальной поддержки семей в силу своей незначительности к началу 1960-х гг. потеряли стимулиру­ющее рождаемость значение. Государству не удалось сдержать сокращение рождаемости, которое во второй половине 1960-х гг. приняло обвальный характер.

К началу 1980-х гг. с целью увеличения рождаемос­ти в 1960-е гг. были приняты меры помощи семьям с детьми. Одной из таких мер стало право на кредит в сумме до 1,5 тыс. руб., который выдавался молодым суп­ругам сроком на 8 лет после рождения 1-го ребенка. При рождении 2-го ребенка кредит погашался на 200 руб., при рождении 3-го — еще на 300 руб. По оцен­кам демографов, эта мера вызвала незначительный рост рож­даемости. Только в 1981—83 прирост новорожденных в России составил 300 тыс. человек. В Сибири за 1980—85 суммарный коэффициент рождаемости несколько увеличился и со­ответствовал уровню простого воспроизводства. Интенсивное сокращение числа родившихся вместе с ростом числа умерших привело в России в начале 1990-х гг. к естественной убыли населения. С 1993 процесс депопуляции распро­странился и на Сибирь. С тех пор регион живет в ре­жиме естественной убыли населения.

В начале 1990-х гг. Верховный Совет РФ впервые в истории страны принял постановление «О неотложных мерах по изучению населения и демографических перспектив Российской Федерации», которым предусматривалось в течение 1993—94 разработать научно обоснованную концеп­цию демографического развития России на перспективу. Однако эта концепция была разработана и принята распоряже­нием Правительства РФ только в сентябре 2001, после оглашения Послания Президента РФ Федеральному Собранию, где демографическая проблемы страны отмечались как наиболее важные для судьбы государства.

В условиях отсутствия каких-либо целей и программ по ре­ализации Демографической политики в стране и на региональном уровне в 1990-х гг. принимались отдельные федеральные законы, направленные на ре­шение проблем воспроизводства, охрану и улучшение здо­ровья населения. В последующие годы наработка законодательства в этом направлении продолжалась.

К экономической группе мер Демографической политики этого периода следует от­нести указы Президента РФ: «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (от 5 мая 1992); «Об основных направлениях государственной семейной по­литики» (от 14 мая 1996); «Об усилении социальной поддержки одиноких матерей и многодетных семей» (от 8 июня 1996). Указом Президента «О президент­ской программе "Дети России"» (от 18 августа 1994) была принята программа, которая имела продолжение в последующие годы (Указ Президента РФ «О президентской програм­ме "Дети России" на 1998-2000 годы» (от 15 января 1998) и работала в каждом субъекте РФ, в том числе в Сибири. Эта программа финансировалась из федерального бюджета.

Средства выделялись не очень большие, но тем не ме­нее они помогли многим семьям, оказавшимся в этот пери­од в сложной финансовой ситуации.

Принятая в сентябре 2001 «Концепция демографическо­го развития Российской Федерации на период до 2015 года» своей целью провозглашала стабилизацию численности населения и создание предпосылок его роста с учетом мобилизации как воспроизводственный, так и миграционный компо­нент. Комплекс мер Демографической политики касался в ней 3 основных направле­ний: повышения рождаемости и укрепления института семьи; улучшения здоровья и роста продолжительности жизни; обеспечения необходимого миграционного прироста и совершенствования методов привлечения и использова­ния трудовых мигрантов. Однако никаких реальных про­грамм в соответствии с «Концепцией...» на федеральном уровне в дальнейшем так и не появилось.

В некоторых сибирских регионах были разработаны планы реализации Демографической политики с учетом местных особенностей. Однако ориентация на собственные ограниченные ресурсы при отсутствии поддержки со стороны федеральных властей, слабая проработка целей и механизмов их достижения приво­дят к тому, что эти усилия имеют незначительный и неустой­чивый эффект.

Если в 1990-х гг. формировались правовые основы Демографической политики, то в первые годы нового столетия нарабатывались экономические меры. К последним можно отнести различные денежные пособия, выплачиваемые единовременно или еже­месячно, в том числе: введенное с 1 января 2002 ежемесячное по­собие по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет (первоначально 200 руб., а потом 500), которое покрывало не более 15% прожиточного минимума взрослого; ежемесячное по­собие (70—140 руб.) на ребенка до 16 лет в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышал 100% величины прожиточного уровня; единовременное пособие в 6 тыс. руб. в связи с рождением ребенка. К экономическим мерам Демографической политики относились также оплата отпуска (периода нетру­доспособности) для подготовки женщины к родам и в послеродовом периоде — 140 дней (70 дней до и 70 дней после родов), при многоплодной беременности — 194 дня, при осложненных родах — 156 дней. Отпуск опла­чивался в размере 100% среднего заработка по месту работы, при этом учащиеся получали 100% стипендии за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а безработ­ные — пособие в размере МРОТ. Матерям, вставшим на учет в ранние сроки беременности, предоставлялось дополнительное пособие, поощрявшее ответственное отношение мате­ри к вынашиванию ребенка; от налогообложения осво­бождался каждый из работавших родителей на сумму 300 руб. в месяц при условии, что суммарный доход се­мьи не превышает 20 тыс. руб.

Размер ежемесячного пособия на ребенка (70 руб.) не покрывал к концу 2001 и 5% прожиточного минимума ребенка. Задолженность по выплатам детских пособий за прошлые годы на конец 2001 составила по России около 18 млрд руб. Такую «помощь» трудно назвать мерой Демографической политики. Скорее, это можно расценивать как неудачную попытку поддержки политики социалистического государства, провозгласившего заботу о семье в качестве одного из главных государственных приоритетов.

Демографическая политика, направленная на улучшение здоровья, сокраще­ние смертности и повышение рождаемости, в 2000-х гг. определяется принятием федеральных законов и реализацией национальных проектов.

Лит.: Малинин Е.Д., Ушаков А.К. Население Сибири. М., 1975; Исупов В.А. Городское население Сибири: от катастрофы к возрождению (конец 30-х — конец 50-х гг.). Новосибирск, 1991; Соболева СВ. Настоящее и будущее населения Сибири. Сибирь на пороге нового тысячелетия. 2-е изд., перераб. и доп. Новосибирск, 1999; Практическая демография. М., 2005; Политика народона­селения: настоящее и будущее: Четвертые Валентеевские чтения: Сб. докладов. М., 2005.

В.А. Исупов, С.В. Соболева