Волостное управление // «Историческая энциклопедия Сибири» (2009)

ВОЛОСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ конец XVIII - середина XIX вв. В конце XVIII в., в ходе административных реформ генерал-губернатора пермского и тобольского Е.П. Кашкина низовые административно-территориальные единицы (остроги, слободы, вотчины, погосты, ямы) были объединены и названы волостью.

Со­гласно предписаниям, численность населения волости не долж­на была превышать 400—800 душ мужского пола. Преобразования касались не только численности, они предполагали также изме­нения в порядке податного обложения сельского населения. В волость объединялись государственные и экономические (бывшие монастырские и церковные) крестьяне, однодворцы, ямщики и поселенцы. По территории сибирская волость нередко превосходила российские уезды, а по численности населения значительно уступала. Согласно именному указу (1781), волость делилась на «сотни и десятки, дабы начальные между ими всякое своеволие, разврат и ослушание устранять могли», возглавляли эти участки сотские и десятские: от 20 до 30 дворов — 1 сот­ский и 2 десятских, менее 10—1 десятский.

Независимо от количества жителей волости в волостной суд входили староста и 2 «выборных»; на эти должности баллотировались 18 кандидатов на 3-летний срок. Длительная служба обременяла крестьян, поэтому изби­рался двойной штат, чтобы можно было чередоваться (раз в полгода).

Волостной суд, как представитель государственные власти, следил за исполнением законов и указов всех вышестоящих ор­ганов, в том числе казенных палат и земских судов; участвовал в сборе податей, поимке беглых, составлении отчетов; с помощью сотских и десятских следил за общественным по­рядком, нравственностью; доносил земскому суду о про­исшествиях; приводил в исполнение решения земского суда. Таким образом, функции волостного суда совпадали с обязаннос­тями земского суда на территории уезда.

Население волости делилось на разряды соответственно име­ющемуся имуществу, и в интересах казны суд предлага­лось выбирать из первостатейных, «дом, землю, жену и детей имеющих, в наказаниях, по подозрениям, ябедах и иных пороках не бывших». Выборные наделялись полномочиями для взыскания податей и недоимок, ро­зыска и возвращения тяглецов и др. и имели при этом личную заинтересованность. На старосту возлагалась ответственность за исполнение всех повинностей. Он мог подвергаться штрафу и даже аресту, если общество, например, не выплачивало недоимки. Но при этом в указе 1783 отмечалось, что избирать суд надо не только из имущих крестьян, но и «средних и скудных... о состо­янии имеющемся у своих поселян сведущих».

7 августа 1797 был утвержден доклад экспедиции «О разделении казенных селений на волости и о порядке их внутреннего управления», который устанавливал структу­ру, полномочия и компетенцию крестьянской администрации, взаимоотношения органов самоуправления и государственных учрежде­ний. В каждой волости учреждалось волостное правление с волостным головой, писарем и старостой селения, в котором оп­ределено быть избе для волостного правления. В каждом селении избирался выборный или старшина. Работа стро­илась по принципу единоначалия и подчинения всех голове. Волостной голова, «яко старший над волостью», на­блюдал за исполнением всеми своих обязанностей, сельские выборные также были в его подчинении, а денежные средства в его ведении.

Изменялись взаимоотношения членов крестьянской адми­нистрации и общества. Если вначале они были ответствен­ны перед обществом, то постепенно становились волостными начальниками: им требовалось оказывать «необходимое почтение», закон не допускал никакого ослушания, ос­корбления и тем более рукоприкладства, а волостной голова, писарь и выборные должны исполнять обязанности не «под опасением» мирского суда, а под страхом строго­го взыскания по закону. Выборным определялось обя­зательное жалование от мира, установленное властями, а не обществом (голове — 20 руб. в год, писарю — 15, выборным по 10), они освобождались от общественных ра­бот. Эти привилегии усиливали независимость крестьянской администрации от распорядительного органа общества — схо­да, но контролировать общественную казну сход все же мог. При недочетах в казне общество могло требовать возмеще­ния ущерба, а закон разрешал земскому исправнику оказывать «вспомощение» обществу.

Представительство на волостном сходе определялось местной администрацией. Несмотря на то, что в сходе должны были участвовать жители всех селений волости, «по од­ному с каждого двора, или сколько приказано будет», это положение не выполнялось. Например, Тюменский зем­ский суд определял: на сход следует «наряжать из луч­ших первостатейных крестьян и ямщиков беспорочных и неподозрительных, из каждого селения, из больших — по 10, а из малых — по 5 человек». При этом участие всех домохозяев затруднялось и объективно, как огром­ными размерами волости, так и большим количеством вы­биравших. До тех пор пока в законе не определялось обязательное количество депутатов для принятия решения (кво­рума), составление мирских приговоров могло и часто оказывалось делом самой крестьянской администрации.

В обязанность волостного головы входило попечительство (опекать вдов и сирот, «ленивых и нерадивых»), над­зор за соблюдением противопожарных и санитарно-гигиенических правил, поощрение жителей к разведению огородов и садов, скота и прочее.

При ревизии М.М. Сперанского были выявлены не­достатки волостного управления, в том числе отсутствие должного кон­троля со стороны местной администрации, несоответствие правовой базы местным условиям, формальный характер делопроизводства. Проблемы сельского управления потребовали реформи­рования, что было отражено в основных законодательных актах, разработанных Сперанским, в том числе в «Учреждении для управления Сибирских губерний».

По «Учреждению для управления Сибирских гу­берний» (1822) исполнительным органом в волости было волостное правление, срок службы в нем — 1 год, что не обременительно для крестьян. Обществу давалось право на­нимать волостных писарей из посторонних (учитывался недо­статок грамотных). В селениях избирались старшина и десятский для сбора податей и охраны общественного поряд­ка. Но при этом они не были выборными на волостной сход, куда избирались представители от сотенных участков. В «Учреждении...» регламентировалась деятельность сельского схо­да, часть его обязанностей (по закону 1797), таких как раскладка земских и волостных податей и повинностей, пере­давалась волостному правлению.

Для крестьянского управления в сибирских губерниях не было созда­но правовой базы, а очевидная недостаточность поло­жений «Учреждения...» и противоречия между общероссийскими и сибирскими инструкциями создавали дополнительные трудности в его деятельности. В 1820-е гг. в Сибирском комитете обсуждались вопросы о составе и компетенции волостных сходов. Размеры сибирских волостей, их малолюдность, удаленность центров от селений не позволяли собирать сходы с необходи­мым количеством выборных для принятия решений. В итоге полномочия волостной администрации становились неограни­ченными. С другой стороны, местную администрацию беспо­коила возможность стихийных сходов с участием всех желающих, и Сибирский комитет определил круг вопросов, которые можно обсуждать на сходе жителей волости, и запретил мирские собрания по другим поводам. Такая рег­ламентация полностью исключала стихийность в деятельности волостных и сельских сходов.

Реформа П. Д. Киселева в Сибири осуществлена в качестве эксперимента в отдельных волостях (так называемых образцовых), близких общероссийским условиям по численности и однородности на­селения. Принципиальных нововведений она не предполагала. «Без нарушения главных основных начал Сибирского учреждения» допускалось дополнять волостное управление ме­роприятиями, признанными в российских губерниях. Комитет министров принял решение распространять в Сибири порядок, предложенный Министерством государственных имуществ (вве­дение сельских приходских училищ и волостных расправ, рас­кладка и сбор податей, взаимное страхование домов, благоустройство селений).

Штат волостной администрации увеличивался за счет уч­реждения волостной расправы и расширения волостного правления (в его состав вводились 2 заседателя и помощник писаря). Для сокращения денежных расходов жалование в об­разцовых волостях выплачивалось только волостные админис­трации. Должностным лицам сельского управления жалования не полагалось, т. к. они служили «на местах жительст­ва... без отвлечения от хозяйства». В 1850 в Западной Си­бири начали действовать 2 образцовые волости: Семи­палатинская и Бороушинская.

В отчетах за 1851 ялуторовский и томский исправники отмечали основной недостаток «образцового» управления: не­последовательность отделения судебной власти от испол­нительной на уровне волости, пристрастность в пользу волостной администрации. Решением проблемы могло быть избрание независимых лиц для вынесения судебных поста­новлений. Но в целом нововведение чиновники оцени­ли как весьма успешное. Положительным фактом новой системы управления для чиновников являлось «бездоимочное доставление... рекрут и безостановочное исполнение по волостному правлению разного рода дел и бумаг».

Приняв во внимание положительные отзывы ревизоров и исправников, курировавших образцовые волости, Совет Главного управления Западной Сибири в 1852 сообща­ет Министерству государственных имуществ о введении нового порядка во всех округах Томской и Тобольской губерниях, кроме округов с преобладающим инородным населением или входящих в горное ведомство. В начале 1850-х гг. такая форма управления распространилась и на инородческие волости.

В 1853—54 в Западной Сибири образовано еще 8 «образ­цовых» волостей, а к началу 1860-х гг. их насчитывалось 44 (29 — в Тобольской губернии и 15 — в Томской).

Волости образовывались из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ из расчета 300— 2000 душ мужского пола на одну волость. Допускались откло­нения от указанной нормы. Волостное управление образовывали волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Волостной сход состоял из выборных сельских и волостных должностных лиц, а также представителей от сельских обществ волости.

В компетенцию волостного схода входило проведение вы­боров должностных лиц волостного управления, меры общественного призрения, внесение жалоб в соответствующие инстанции, проверка деятельности лиц волостного управления, раскладка мирских сборов и повинностей в пределах волости и др.
Волостное правление состояло из волостного старшины, всех сельских старост, сборщиков податей и, в некоторых случаях, 1—2 особых заседателей. В нем рассматривался порядок расходования волостных средств, продажи крестьянского имущества по искам казны или частных лиц, определение и уволь­нение наемных должностных лиц (смотрителей магази­нов, лесных сторожей, волостных писарей и прочих). В этих вопро­сах правление играло совещательную роль, ответственность за принятое решение лежала на волостном старшине.

Для работы волостного суда на волостном сходе избиралось 4—12 очередных судей. При этом в составе присутствия находи­лось не менее 3 судей. Порядок исполнения ими своих обязанностей определялся сходом.

Суд принимал окончательные решения по крестьянским искам до 100 руб. включительно, касающимся движимого и не­движимого имущества, займов, продаж, покупок и прочего, а также все споры, без ограничения суммы, предостав­ленные сторонами решению волостного суда.

В Сибири волостное управление пользовалось большей сво­бодой в принятии решений, чем в Европейской России, в связи со сложностью контроля со стороны центральных государственных органов.

Лит.: Дружинин Н.М. Юридическое положение крестьян. СПб., 1897; Общее положение о крестьянах, вышедших из крепос­тной зависимости // Российское законодательство X—XX вв.: В 9 г. М., 1989. Т. 6; Мамсик Т.С. Реформа сельского управления в Сибири конца XVIII в. // Проблемы истории местного управления. Матер, науч. конф. Новосибирск, 1997. Вып. 2.

В.Е. Зубов, Н.Г. Суворова