Управление Сибирью // «Историческая энциклопедия Сибири» (2009)

УПРАВЛЕНИЕ СИБИРЬЮ.
Управление и суд в Сибири XVIII в., система ор­ганов государственного управления и местного самоуправления, установленная Петром I взамен воеводского управления и существовав­шая в основном своих чертах до Павла I. Важнейшая черта управления XVIII в. - соединение в одних руках исполнительной и судебной власти. В ходе первой губернской реформы Петра I в 1708 создана Сибирская губерния в составе «сибирских го­родов», а также приписанных «поморских городов» (см. Административно-территориальное устройство). Реальное начало губернского управления положено прибытием в Тобольск (1711) губернатора кн. М.П. Гагарина. После упразднения Сибирского приказа губернатор стал ведать всеми административными, фискальными и судебными делами, подчиняясь только монарху и Сенату. При губернаторе была созда­на Сибирская губернская канцелярия. В 1713 в нее входили 5 дьяков и 24 подьячих (7 старых, 2 «средней статьи» и 15 молодых). Структура канцелярии в основном унаследо­вана от Тобольской приказной палаты - приходный и расходный, разрядный и судный столы.

Высшим должностным лицом в уезде стал комендант (1712), унаследовавший власть и полномочия воеводы. Он был администратором, судьей и сборщиком налогов, ему подчинялся военный гарнизон.

В 1715 Петр I попытался отделить гражданское управление в уездах от военного, упразднив должности обер-коменданта и коменданта в городах, где не было гарнизона. Комендант становился исключительно командиром гарнизона, а его административные, судебные и фискальные обязанности переходили к ландратам. Но в большинстве городов Сибирской губернии коменданты оставались, т. к. в них гарнизоны располагались (либо регулярные военные части, либо служилые люди «по прибору»). Губернская реформа кардинально изменила положение гражданских служащих. По именному указу 1715 канцелярией руководил лич­но губернатор, ему полагалось жалованье - 1,2 тыс. руб. и 600 пудов хлеба в год; старые подьячие получали 60 руб. и 30 пудов, «средней статьи» - 40 руб. и 20 пудов, молодые — 15 руб. и 10 пудов. Ландрату выплачивалось 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару — 60 руб. и 60 четвертей, 4 подьячим при ландрате - по нормам губернской канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо окладноог жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество. Коменданты и ландраты в своей деятельности опирались на местные государственные и сословные органы. Крупные изменения в 1710-е гг. произош­ли в таможенном управлении (см. Таможенные учреждения) и управлении «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Центральной фигурой в последнем оставался приказчик, назначавшийся комендантом, но с 1711 приказчиков в слободах стали заменять выбиравшиеся из крестьян «бурмистры». В некоторых сибирских слободах приказчики действительно исчезли, но их власть была восстановлена в 1716, бурмистры же в деревне сохраня­лись и после этого. Важной особенностью губернской реформы стало создание в 1711 бюрократического органа по надзору за деятельностью государственного аппарата — фискалов. Реформа 1708—11 вызвала рост злоупотреблений со стороны местной власти, недовольной чрезмерной концентрацией прав в руках губернатора. Например, доносы фискала А.Я. Нестерова положили начало делу М.П. Гагарина.

Губернское управление и суд подверглись реорганизации в результате второй реформы Петра I (1719-27). В Сиби­ри эта реформа связана с новым административно-территориальным делением и назначением 29 мая 1719 сибирским губернатором князя А.М. Черкасского. В соответствии со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губернское правление в со­ставе губернатора (ранг — генерал-лейтенант), вице-губернатора (генерал-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской про­винциях были воеводы. Под их надзором действовали специализированные органы управления: камерир — заведующий сборами податей и казенным имуществом; рентмейстер — казначей, ответственный за казну; провиантмейстер — заведующий натуральными сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались... сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, которым передавалась вся административно-полицейская власть в дистриктах. Все лица в губернском управлении должны были исполнять должностную инструкцию, имевшую силу российского закона.

Техническим аппаратом, обеспечивавшим деятельность всех должностных лиц, стали канцелярии. Ими на губернском и провинциальном уровне руководили секретари (дьяки), на уездном — кан­целяристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизводство осуществляли канцеляристы, подканце­ляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому — подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.

Помимо административных и фискальных органов в Сибири создава­лись и специализированные — по управлению горными делами во главе с Берг-коллегией.

В соответствии с замыслом реформы суд отделялся от адми­нистрации. На губернском и провинциальном уровнях в Сибири было создано 2 надворных суда — Тобольский (1720) и Енисей­ский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиальных началах, присутствие составляли президент, вице-президент и несколько асессоров; при них действовали кан­целярии во главе с секретарями. Низшей инстанцией государственных судов в Сибири стали единоличные трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 — судебных комиссаров).

Провинциальная реформа и подушная перепись привели к радикальными изменениям в сословном самоуправлении. В обеспе­чении этих крупных мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвычайный орган управления — переписная канцеля­рия полковника князя И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губернии фактически стало новой все­общей переписью, при которой переписная канцелярия занималась решением проблемы сословной принадлежности в сибирском обществе.

В 1722—23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в государственные крестьяне. Но вследствие протестов сибирских губернаторов, доказывавших необходимость сохра­нения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и административно-полицейскими обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губернских служилых людей, которые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению военной иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоуправления, резкому снижению роли казачества в общественно-политической жизни Сибири.

В эти же годы изменилось городское управление и самоуправление, а также управление крестьянством.

При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720—21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митрополит Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясач­ных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы управления. Это отразилось и на компетенции государственных судов в отношении аборигенского населе­ния, которое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и президент надворного суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».

Губернское управление и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ второй половины 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727—28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное административно-территориальное деление, впервые строго централизованное. Основной стала губерния. В нее входили провинции, которые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губернии входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, который подчинялся только Сибирскому приказу.

В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоятельные губернии — Тобольскую и Иркутскую. В состав Тобольской вош­ли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в некоторых из них воевод заменили комиссары. Изменения в административно-территориальном делении в течение 1736—75 происходили неоднократно.

Сибирскую губернию возглавлял сибирский губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. Он назначался именным указом по представле­нию Верховного тайного совета (1726—30), Кабинета Его Императорского Велическтва (1731—41) и Сената. С 1736 была введена долж­ность иркутского вице-губернатора, а с 1764 — губернатора, которые также назначались по именному указу.

Провинциальный и уездный воеводы назначались Сибирским при­казом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы — Сибирской губернской канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сибирский губер­натор имел право назначать временного управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинциальный и уездный воеводы, управители в дист­риктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дист­риктах, с 1740 — провинциального и уездного воевод в случае их злоупотреблений.

Исполнительными органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губернской канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 — товарищ губер­натора), губернский прокурор; в присутствии провинциальной канце­лярии — провинциальный воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736—64), провинциальный прокурор (с 1764); в при­сутствии воеводской канцелярии — воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736—64).

Канцелярии делились на повытья с приказными (канцелярскими) служителями, руководил которыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцелярским служителям воеводской канцелярий относились команды рассыльщиков (4—27 отставных солдат, по штатам 1732), вместо жалова­нья получавших земельные участки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми, а также солдаты действительной службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчи­ков входили учет и хранение казенных денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, при­нуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.

Одна из главных целей контрреформ 1727—28 — сокраще­ние расходов на государственный аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а некоторым категориям канцелярских служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел. по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие государственного аппарата.

Важнейшие законодательные акты, определявшие ком­петенцию местных правителей 1730—50-х гг.: общероссийский наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сибирскому губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы местной власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сибирского приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и местную власть; рассмат­ривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинциальных и городовых воевод «ближнею командою», которую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За местными правителями закреп­лялись административно-полицейские и фискальные функции. Губернаторы и воеводы получили исключительное право суда по любым разбой­ным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дипломатическая часть, в том числе присоединение «немирных землиц», и дипломатические отношения с Китаем и калмыками.

В своей деятельности губернаторы и воеводы опирались на государственные органы и органы местного самоуправления. В 1730—50-е гг. формировались отраслевые государственные органы, управлявшие гор­ными заводами (см. Горными округами управление).

При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях действовали особые финансовые органы — рент-мейстерские конторы при губернских и провинциальных канцеляри­ях, Сибирском приказе и Штатс-контор-коллегии. В качестве органа финансового управления они являлись губернским и провинциальным казначействами: вели прием, хранение и распределе­ние денежных средств, поступавших от местных учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарст­во. В 1730—70-х гг. в Сибири происходило становление регулярные полиции (см. Полиция в Сибири).

Местным органом по управлению беломестными каза­ками, государственными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уездного воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дис­триктах — управителем) из сибирских служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизводство вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полицейских функций).

В 1730—70-е гг. на территории Сибири действовали чрезвычайные органы, проводившие следствия по злоупотреблениям местных властей. Учреждались они либо сибирским губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные — следственные комиссии об иркутском вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сибирском губернаторе А.М. Сухареве, тобольском губерна­торе Д.И. Чичерине, иркутском губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчинском горном командире В.В. Нарышкине.

Начало реформ 1770—80-х гг. в Сибири ознаменова­лось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейс­кого» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин, в 1782 генерал-гу­бернатором иркутским и колыванским — И.В. Якоби.

В августе 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская область (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество: Иркут­ская, Нерчинская, Охотская и Якутская области (17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничест­ва выделена Колыванская область, в 1783 преобразованная в наместничество, вошедшее в состав генерал-губернаторства Иркутского и Колыванского.

Сибирскими губерниями управляли генерал-губернаторы, представлявшие верховную власть. Они назначались монар­хом и имели неограниченные полномочия, включая высшую полицейскую власть, государственную безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали так­же правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до специального решения высшей судебной власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизводство.

В состав наместнического правления входили губер­натор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высший исполнительный орган на территории губернии, который «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов, а также судебных решений, надзор за деятельностью всех должностных лиц губернии. Полно­мочия генерал-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.

При губернаторе действовал приказ общественного призрения, который осуществлял правительственную политику в народном образовании, социальном обеспечении, медицине, ведал исправительными учреждениями. При наместническом прав­лении числились губернский землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губернии была сохранена канцелярия пограничных дел, как и прежде подчинявшаяся и иркутскому губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.

На уездном уровне административная власть поручалась городниче­му (уездный город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворянских и 2 сельских заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учрежда­лись должности уездного землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.

Xозяйственно-попечительскими и финансово-налоговыми делами в сибирских губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В областных городах Тобольского и Ир­кутского наместничеств (Томске, Охотске и Якутске) были открыты областные казначейства. Казенным палатам и областным казначействам подчинялись уездные казначейства.

В организации административно-фискальных органов Колыванской области (наместничества) отразилась специфика этого горно- заводского края.

С конца XVIII в. судебная система частично выводится из состава административного управления. Деятельность местных учреждений государственной власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губернского прокурора и 2 стряпчих; про­курор и 2 стряпчих заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах; в уездах надзорные функции осуществляли уездные стряпчие.

Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в местное управление входили сословные выборные. В свя­зи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворянские заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сельских заседателя, при городовых магистратах — по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верхних расправах — по 10 заседателей, при нижних земских судах и при нижних расправах — по 2 сельских заседателя.

В соответствии с «Учреждением...» органами городского самоуправления становились губернский и городской магистраты и ратуши.

Полицейские дела в городе находились в ведении 2 государственных органов — канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния. Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые — в соответствии с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частные словесные суды по незначительным гражданским искам (не более 25 руб.).

Крупной новацией в управлении Тобольского наместничест­ва стала реформа крестьянского самоуправления — создание волостных судов. В 1786—87 были упразднены казенные приказчики, прежние единицы административного деления (остроги, слободы и пр.) были заменены новыми — волостными. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые на 3 года волостные суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сельскими обществами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении нижних земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, административно-полицейский надзор и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел крестьян.

Губернское управление и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.

Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1—2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новоси­бирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII — первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII — начале XIX вв. (Форми­рование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII—XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин

Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX — начало ХХ в.). К началу XIX в. структура сибирского управления имела следующие основные уровни: наместническое (генерал-губерна­тор), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата, судебная палата, прокурор), областное (промежуточное положение между губернским и окружным), уездное (нижний земский суд, уездное казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществляв­ший надзор за выборными городскими органами). Завершало систему крестьянское самоуправление, исполнявшее ряд важных государственных функций.

Административные реформы Павла I были направлены на центра­лизацию и бюрократизацию государственного управления, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губернские власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии — Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначительному сокращению числа губернских и уездных учреждений.

В начале царствования Александра I действующая ми­нистерская система управления допускала и существование генерал-губернаторств, в том числе в Сибири. В 1803 генерал- губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов. В 1803—05 он произвел изменения в административной структуре края: из состава Тобольской губернии выделена Томская губернию, образованы Камчатская и Якутская область, уменьшено число уездов, многолюдные уезды разделены на комиссар­ства. При нем возросло влияние губернатора на деятельность казенных палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хозяйственной части местного управления. Контролируя работу админист­рации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд несколько высокопоставленных чиновников.

Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806—19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сибирских губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркутского губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина. Важными фигу­рами в местной администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полицейской, судебной и хозяйственной власти в уезде. Усиливше­еся вмешательство администрации в хозяйство и бытовую жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, дейст­вовать даже угрозами и насилием — все это привело к возмущениям со стороны сибирского купечества. Кроме того, усиление генерал-губернаторской и губернаторской власти натолкнулось на сопротивление местных представителей центральных министерств, в том числе Морского и Военного.

Следующий период в истории управления связан с назначе­нием в 1819 на должность генерал-губернатора Сиби­ри М.М. Сперанского, которому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талантливых сотрудников (в том числе будуще­го декабриста Г.С. Батенькова), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака, торговлей и промышленным управлением. В итоге томский и иркутский губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в противозаконных действиях. Главной причиной выявленных злоупотреблений Сперанский считал не только личные качества чиновни­ков, но и несовершенство системы упраления в условиях Сибири.

После возвращения Сперанского в С.-Петербург с отчетом им был разработан план реформ, для этого 28 июля 1821 создан I Сибирский комитет. 22 июля 1822 Александр I утвердил 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о су­хопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положение о долговых обязатель­ствах между крестьянами и между инородцами»). Сибирская административная реформа (1822) стала важным этапом рациональ­ного улучшения системы местного управления, введения его в правовые рамки. Но главная цель — законность в управлении — не была достигнута. Тем не менее в «Сибирском уч­реждении» учтены важные факторы: невозможность управлять огромным краем из одного регионального центра, естественно-географические условия, численность, размещение и этнические особенности населения, особое развитие торговли и промышленности, своеобразные горные промыслы, проблемы снабжения продовольствием, пограничное положение края.

Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 Сибирь была разделена на 2 генерал-губернаторства — Западной Си­бири и Восточной Сибири с центрами в Тобольске (с 1839 — в Омске) и Иркутске. В Западную Сибирь вошли Тоболь­ская и Томская губернии и Омская область. В Восточную Сибирь — Иркутская и образованная в 1822 Енисейская губернии, а также входившие в состав Иркутской губернии Якутская область, Троицкосавское пограничное управление, Камчатское и Охотское приморские управления. Образование таких особых административно-территориальных единиц, как области, было вызвано тем, что в них недостаточно населения для губернии, но их территория слишком велика для округа. Во главе приморских управлений стоял морской офицер — командир порта, а Троицкосавское возглавлял пограничный начальник. Кроме того, здесь вместо окружного совета учреждалось пограничное управление. Сперанскому не удалось реформи­ровать управление горными округами (они оставались в ведении Кабинета Его Императорского Величества), но при этом должности томского губернатора и начальника горных заводов все-таки объединились в одном лице, хотя право представлять кандидата на этот пост оставил за собой Кабинет. С 1830 нерчинские заводы и приписанное к ним население пере­шли в подчинение генерал-губернатора Восточной Сибири, а в 1851 приписных крестьян этого округа перевели в казачье сословие. Впоследствии эта система менялась (см. Горными округами управление).

В 1838 вместо Омского областного правления создано Пограничное управление сибирскими киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области —Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охот­ское приморское управление было упразднено в связи с переводом главного тихоокеанского порта из Охотска в Петропав­ловск, а весь Охотский округ включен в состав Якутской области. В 1851 Якутская область получила самостоятельность и собственного губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская область, выделившиеся из Иркутской губернию, а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пе­кинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Российской империей Восточных Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья, образована Приморская область Восточной Сибири с центром в Никола­евске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская область ликвидирована. В 1858 на территории  Приамурского края созданы 2 области: Приморская и Амурская. В При­морскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую — Амурский округ, Амурское казачье войско и особый горно-полицейский округ, в который вошли все золотые прииски. В 1860 в соответствии с Пекинским русско-китайским договором к Приморской области присоединен Уссурий­ский край, после чего в Приморской область образуется Южно-Уссурийский округ.

Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа - на волости и инородные управы. Так создавалось 4 уровня управления.

Важное место в преобразованиях Сперанского заня­ло управление коренными народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика).

В Сибири устанавливалась новая система управления ссылкой. До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворительно организовано этапирование, а также учет и распределе­ние ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губернских правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.

По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиальные совещательные органы разных уровней — советы главных управлений, губернские и окружные советы, но реально полномочия принадлежали главам администрации.

Высшая административная и верховная контрольная власть сосре­доточивалась в руках сибирских генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны импера­тору и облечены его доверием. Им были подчинены все сибирские губернские учреждения за незначительным исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деятельностью любого подведомственного ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и других местных органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к награ­дам. В круг его действий входило решение пограничных и внешнеполитических вопросов (в определенных пределах). Степень активности генерал-губернатора во многом зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обя­занности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и законное производство дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деятельностью горного и учебных ведомств, управлением казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».

Обширные полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинальную фигуру, либо в единоличного хозяина обширного края. Все зависело от его собственные позиции, от отношений с центральными властями, главным образом с монархом и членами императорской фамилии, их доверия и поддержки. Основные направления деятельности глав местной администрации в значительной степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопромышленности и внешней торговли, пограничных дел и путей сообщения, со­става административного корпуса и отношений с местным обществом.

За время существования генерал-губернаторств в Западной и Восточной Сибири эти должности занимали 18 человек. Как правило, это были военные (исключение — действительный тайный советник А.С. Лавинский) в возрасте около 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражданскую администрацию. Во второй половине XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач управления краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знаю­щими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд, Н.Г. Казнаков, Н.П. Синельников.

На губернском уровне существовали общее и частные управления. В первое входили губернатор и губернский совет. Губернский совет возглавлял губернатор, входили в него председатель губернских уч­реждений и губернский прокурор, на заседания приглашались губернский почтмейстер, директора училищ и др. Частное губернское управление состояло из губернского правления (его председатель был вторым ли­цом в губернии), казенной палаты, губернского суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения, врачебная управа, строительная часть и типография, а также губернский статистический комитет, рекрутское присутствие (позже рекрутский комитет), комиссия народного продовольствия, дорожной и строительной комиссии.

В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фи­гурой в системе управления являлся губернатор - высшее должностное лицо местного управления, он контролировал все расположенные в губернии государственные органы. До 1880-х гг. сибирским губернаторам в значительной мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать местные финансовые органы - казенные палаты, губернские и уездные казначейства, акцизные управления. Но в то же время губернатор счи­тался лишь чиновником Министерства внутренних дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и местные органы других министерств ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопреде­ленными. Непосредственно губернаторам подчинялись окружные начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы управления и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.

Положения об обязанностях глав отдельных губерний (осо­бенно Томской) и пограничных областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок управления и сокращенный административный аппарат. Вместо губернского правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя старший советник, меньше советников и отделений. В пограничных областях управление в значительной степени милитаризовано. В Области сибирских кир­гизов и Семипалатинской области правление объединяло функции губернского правления, казенной палаты и губернского суда в соответствующих отделениях. В Амурской и Приморской (до 1866) областях функции областных правлений исполняли канцелярии военных губернаторов. В Восточной Сибири за период 1822-87 было 46 губер­наторов, а в Западной Сибири за 1822—82 — 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, некоторые назначались последовательно сибирскими губернаторами несколько раз (например, И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкаль­скую область, затем в Иркутскую губернию; К.Н. Светлицкий в Якутскую область, затем в Иркутскую губернию). Со временем состав губернаторского корпуса претерпел серьезные изме­нения. В начале века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собственных интересах, благополучии и спокойствии, с низким образовательным уровнем, но с практическими знаниями и канцелярскими навыками. Социально-политические перемены в стране потребовали и образованности, и профессиональной компе­тентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрессивные взгляды, даже черты характера и привычки. Среди них встречались люди вполне зауряд­ные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талантливые личности — такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич, А.И. Деспот-Зенович.

В Сибири, как и во всей России, существовали местные органы ряда министерств. На губернском уровне МВД подчинялись губернатор, губернское правление и состоявшие при нем уч­реждения. На окружном уровне (см. Округами сибирскими управление) это министерство представляли окружной начальник (в многолюдных округах), земский исправник и земский суд. Окружные управления, в зависимости от количества населения, делились на многолюдные, средние и малолюдные. До 1867 во главе многолюдных округов находились окружные советы и окружной на­чальник. Во всех округах административно-полицейские функции выпол­няли земские суды, руководимые земскими исправника­ми. Земский суд был только полицейским органом. В соответствии с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в основном занимались следствием по уголовным делам, находились в постоянных разъездах по обширной территории сибирских округов, а обычные административные дела фактически вели секретари земских судов. Количество губернских и областных учреждений росло, население увеличивалось, а ок­ружное управление оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крестьянским делам, по переселенческим делам и т. д. Формализм, неком­петентность в губернских учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизводство и низкие профессиональные качества чиновников приводили к тому, что окружные и волостные управления оказывались фактически без надзора. Волостное управление осуществляли выборные — представители крестьянства. Крестьянское самоуправление составляли вол остной староста (голова), волостное правление и волосной суд. Чрезвычайно важна была при этом роль волостного писаря — именно он соединял деятельность государственного аппарата и органов крестьянского самоуправления. В 1879 в Западной Сибири и в 1882 в Восточной Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крестьянские самоуправления административно-полицейские функции. В многолюдных и средних по числу насе­ления городах полицейскими делами ведали городничий и городской управа (см. Городское самоуправление).

Местными органами Министерства финансов были казенные па­латы и окружные казначейства, а с 1862 еще и акцизные управления. Ревизию казначейств, касс, всех финансовых служб осуществляли местные органы государственного контроля — контрольной палаты. Губернский и окружной суды, губернский (областной) прокуроры, губернский и окружной стряпчие представляли Министерство юстиции.

Огромная роль в управлении отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязатель­ные для исполнения, но являлись для верховной власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и официальными представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 — VIII) Сибирский жандармский округ (с центром в Тобольске, с 1839 — в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губерния. Жандармские губернские штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопи­ющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о многих сибирских чиновниках, в том числе высокопоставленных.

Экстраординарным органом управления являлось Нерчинское комендантское управление, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля местной администрации.

Низкая эффективность работы сибирского административного аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенаторные и иные ревизии. Ревизия в Западной Сибири, возглавляемая сенаторами князями Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к от­ставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобольского губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Восточной Сибири — ее проводил сенатор Н.И. Толстой — и Западной Сибири — генерал-адъютант Н.Н. Анненков — привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и князя П.Д. Горчакова.

Важным событием в истории сибирского управления стало создание в 1852 II Сибирского комитета, поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центральной и местной администрации, выработки комплексные программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Приамурский и Степной край, Оренбургское генерал-губернаторство, просу­ществовал до конца 1864.

Во второй половине XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система управления в Сибири все чаще подвергалась кри­тике и в Центре, и в самом крае.

Уже в 1850—60-е гг. были внесены некоторые измене­ния в административно-территориальное деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длительных переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно которому в обмен на Курильские острова Россия получила в полное вла­дение остров Сахалин, и граница стала проходить по проливу Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское военное губернаторство, в 1889 — Уссурийское казачье войско. В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская области и Владивостокское военное губернаторство объединяются в Приамурское генерал-губернаторство (Xабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Западной Сибири, Тобольская и Томская губернии переданы в непосредственное ве­дение министерств, а Омск становится административным центром Степного генерал-губернаторства. В 1887 генерал-губернаторст­во Восточной Сибири переименовано в Иркутское. Само название «Сибирь» постепенно исчезает с административной карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».

Новый всплеск внешнеполитической активности на Дальнем Вос­токе связан с проникновением России в Маньчжурию и строительством Китайско-Восточной железной дороги, на арендуемой у Китая части Ляодунского полуострова в 1898 создана Квантунская область. В 1902 в Приамурском генерал-губерна­торстве округа преобразуются в уезды, в Якутской области окружная система сохраняется вплоть до февраля 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адмиралом Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская область Впервые в российской истории крупный административный центр находился на арендо­ванной у сопредельного государства территории — в Порт-Артуре. Для координации усилий по организации железнодорожного строительства и согласования ведомственных интересов здесь действовали Комитет Сибирской железной дороги (1892—1905) и Комитет Дальнего Востока (1903—05).

Вместе с изменением территориально-административной структуры региона осуществлялись преобразования в других сферах государственного управления. В 1870—80-е гг. изменена организация крестьянского, инородческого (см. Аборигенная политика), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграф­ного (см. Почтово-телеграфное дело) управлений, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крестьянским де­лам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление) и т. д. В 1885 внесены некоторые изме­нения в судебную систему. В ходе военной реформы в августе 1865 в существующих генерал-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский военный округ, их командующими назначены генерал-губерна­торы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского генерал-губернаторства Западно-Сибирский военный округ преобразуется в Омский, в который включены Степное генерал-губернаторство, Томская и Тобольская губернии. В июле 1884 Восточно-Сибирский военный округ разделен на 2 — Иркутский и Приамурский. В 1899 Омский и Иркутский военный округ объединяются в Сибирский военный округ со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губернии, Якутской и Забайкальской области вновь образуется Иркутский военный округ; а из Тобольской и Томской губернии, Семипалатинской и Акмолинской областей — Омский. Вплоть до февраля 1917 генерал-губернатор Степного края являлся одновременно командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска. В Иркутском и Приамурском генерал-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций военных и гражданских управлений. В июне 1895 реорганизуется система управления в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркут­ской губернии путем учреждения губернских управлений под председательством губернаторов. В 1896 в сибирских губерниях открываются управления государственных имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крестьянским делам в 1898 сменили крестьянские начальники, контролировавшие органы крестьянского самоуправления. В 1901—02 эти должности введены в Приамурском генерал-губернаторстве, а в Якутской области они так и не появились. До февраля 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на каторгу или в ссылку уголовных и государственных преступников.

Общую систему административных органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов управления. Например, Омск в 1882 перестал быть административным центром Западной Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное управление и управление государственных имуществ для всей Западной Сиби­ри. Начальник Сибирского таможенного округа располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту таможенных сборов Министерства финансов. Южные границы Томской губернии находились в ведении Семипалатинского таможенного округа. Надзор за соляными промыслами в Западной Сибири воз­лагался на Алтайское горное правление, а в Восточной — на горное отделение Главного управления Восточной Сибири. Не совпадали с общим административным делением границы горных областей. Административную автономию имели Алтайский и Нерчинский окружного Кабинета Его Императорского Величества.

Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Южного Сахалина и права аренды Ляодунского полуостроова. В 1906 Забайкальская области передана в Иркутское генерал-губернаторство. В 1909 в пределах Приамурского генерал-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский, Охотский, Петропавловский и Командорских остров уезды) и Сахалинская область. Для координации усилий по сооружению Амурской железной дороги в 1909—15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновременно для изучения района строительства, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, населенных пунктов, мер по колонизации и развитию произво­дительных сил южной части Дальнего Востока под руководством Н.Л. Гондатти создается Амурская экспедиция (1910—12).

Накануне Первой мировой войны, в апреле 1914 под­писывается указ об установлении протектората России над Урянхайским краем (Тува) и начинается строительство первого на его территории города Белоцарска (ныне — Кызыл). Война приостановила процесс дальнейшего территориально-административного переуст­ройства Сибири и Дальнего Востока. Однако МВД все-таки подготовило проект выделения Алтайской губернии из со­става многонаселенной (4,5 млн человек) Томской губернии. Этот проект реализован уже при Временном правительстве, в 1917.

См. Административно-территориальное устройст­во Сибири и Дальнего Востока.

Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодер­жавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX — начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Вос­тока. Имперская география власти XIX — начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администра­ция Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI — начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Даме- шек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Спе­ранский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895—1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004.

Н.П. Матханова, А.В. Ремнев, М.В. Шиловский